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新公共管理全文(5篇)

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新公共管理

新常態(tài)下的公共管理

摘要:伴隨經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展,社會(huì)經(jīng)濟(jì)也實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。新常態(tài)發(fā)展態(tài)勢(shì)變成各個(gè)行業(yè)發(fā)展的本質(zhì)特征。新常態(tài)下的公共管理正面臨發(fā)展困難的狀況,亟需找到走出困難的出路以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展。新常態(tài)下的社會(huì)發(fā)展是循序漸進(jìn)的,新常態(tài)下的公共管理依然需要進(jìn)行深化創(chuàng)新與改革。因此文中基于新常態(tài)下公共管理所面臨的困難進(jìn)行分析闡述,并且找出切實(shí)有效的解決措施。

關(guān)鍵詞:新常態(tài);公共管理;困難;出路

一、新常態(tài)下公共管理工作面臨的困難

(一)管理體系、能力同現(xiàn)展目標(biāo)間的差距

伴隨現(xiàn)代國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速的發(fā)展,社會(huì)公民逐漸感知到良好的社會(huì)發(fā)展氣氛,以及文化建設(shè)的繁榮氣氛。我國(guó)在進(jìn)行社會(huì)治理的體系、能力等方面也獲得較為突出的發(fā)展,可是其依然無(wú)法滿足當(dāng)今社會(huì)的行政生態(tài)發(fā)展有關(guān)要求。比如:我國(guó)現(xiàn)代的法治建設(shè)中還有很多的不足,需要及時(shí)予以有效的完善。社會(huì)居民民主化落實(shí)程度較低,要實(shí)現(xiàn)全民民主依然還有很長(zhǎng)的路要走。政府機(jī)關(guān)單位的制度運(yùn)行體系過(guò)于固化,對(duì)日常管理工作的處理效率尚未獲得有效提升,繁冗的政府部門無(wú)法滿足民眾真實(shí)的辦事訴求。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中有種類繁多的制度條例,而網(wǎng)絡(luò)化的制度條例需要健全的制度基礎(chǔ)實(shí)施約束,因此政府、社會(huì)組織等諸多方面需要聯(lián)合起來(lái),對(duì)社會(huì)發(fā)展當(dāng)中出現(xiàn)的利益配置不均、缺失公平等尖銳問(wèn)題進(jìn)行協(xié)力解決。政府、社會(huì)中的組織與民眾都是社會(huì)治理中的主體,社會(huì)治理能力缺失著重展現(xiàn)在政府、社會(huì)組織與相關(guān)政策的不健全上,社會(huì)民眾和政府部門工作之間欠缺協(xié)調(diào)等。政府工作人員的思想意識(shí)、辦事能力影響社會(huì)治理落實(shí)的成敗,思想意識(shí)、辦事能力層面上的缺失,嚴(yán)重影響社會(huì)治理工作的成效。不同的機(jī)構(gòu)部門中的人員,其具體工作內(nèi)容較為模糊,不具備良好的配合能力,更是無(wú)法收到良好的治理成效。因此我國(guó)在治理能力以及各個(gè)治理體系等方面實(shí)現(xiàn)的發(fā)展,同現(xiàn)代化社會(huì)治理的要求依然有很大差距。所以促進(jìn)國(guó)家治理體系的創(chuàng)新改革,推動(dòng)政府、社會(huì)組織與民眾之間的發(fā)展,是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理工作有效落實(shí)的關(guān)鍵前提。

(二)公共管理手段與措施過(guò)于單一

公共管理工作者在實(shí)施公共管理工作的時(shí)候,需要使用各種有效的工具、技術(shù)、手段等來(lái)完成管理工作。公共管理技術(shù)中包含:數(shù)字治理、智慧政務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、科學(xué)決策、績(jī)效治理以及應(yīng)急處理等技術(shù),其在現(xiàn)代社會(huì)公共管理工作中具有極為關(guān)鍵的作用,具有較為完善的制度約束與規(guī)范,較為先進(jìn)的體系結(jié)構(gòu),因此政府部門也會(huì)使用公共管理技術(shù)實(shí)施管理工作。公共管理技術(shù)被政府機(jī)關(guān)部門所大力推崇,可是其對(duì)于公共管理工作落實(shí)過(guò)程中的幫助卻非常少。這是因?yàn)檎茨苁褂糜行нm合公眾利益的管理技術(shù)實(shí)施管理,其主要是應(yīng)用便利、穩(wěn)定、突出政績(jī)的管理技術(shù)實(shí)施管理。傳統(tǒng)而單一的管理工作模式讓政府公共管理工作耗時(shí)較長(zhǎng),長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)下去就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)群眾產(chǎn)生信任危機(jī)。

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后新公共管理特征思考

1后新公共管理時(shí)代改革呈現(xiàn)多元化和分散化,無(wú)主導(dǎo)范式

21世紀(jì)的公共管理改革進(jìn)入了后新公共管理時(shí)代,后新公共管理時(shí)代是沒(méi)有范式的,理論多樣化多元化的繁盛時(shí)期。后新公共管理改革的一些要素包括:治理、協(xié)作、整體、網(wǎng)絡(luò)化、多元、開放、伙伴關(guān)系、參與、協(xié)商、集體偏好、透明、績(jī)效、信任、期望、滿意和結(jié)果等。狹義上的后新公共管理僅是指整體性政府(Whole-of-Government,Joined-upGovernment),本文使用的后新公共管理是一個(gè)復(fù)合式的概念,不僅包含了整體政府,還包括協(xié)作治理(CollaborativeGovernance)、新公共治理(NewPublicGovernance,簡(jiǎn)稱NPG)、數(shù)字時(shí)代治理(DigitalEraGovernance)、元治理(Meta-governance)、新韋伯主義國(guó)家(Neo-WeberianState,縮寫成NWS)、公共價(jià)值(PublicValue)、新公共服務(wù)(NewPublicService)等。在后新公共管理時(shí)代,新公共管理(NPM)從一個(gè)主導(dǎo)范式變成了一種普通的模式,無(wú)范式的多元理論模式競(jìng)爭(zhēng)共存的局面形成。在后新公共管理時(shí)代沒(méi)有主導(dǎo)范式,正如國(guó)際行政科學(xué)學(xué)會(huì)主席鮑科特所言“在1990年代后期至2010年期間沒(méi)有形成主導(dǎo)型模式,一些主要的概念包括:治理、網(wǎng)絡(luò)化、全球化、伙伴關(guān)系、整體、透明、信任等?!保?](P11)后新公共管理“在時(shí)間段上界定為從20世紀(jì)90年代末期至今,沒(méi)有一種理論能夠真正取代新公共管理,沒(méi)有一種理論能夠取百家之長(zhǎng),兼并其它而形成新的范式?!保?](P69)無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家,當(dāng)前階段似乎都處于轉(zhuǎn)型時(shí)期,新韋伯主義國(guó)家、善治、新公共治理、發(fā)展型國(guó)家等新式改革在全球不同的地區(qū)出現(xiàn)。在21世紀(jì),NPM不再是單一的主導(dǎo)范式,無(wú)范式的多元理論模式競(jìng)爭(zhēng)共存的局面形成。

2后新公共管理改革出現(xiàn)了三重局面和十五種變化

后新公共管理時(shí)代呈現(xiàn)出三大現(xiàn)狀:首先,一些國(guó)家仍在推進(jìn)新公共管理改革,新公共管理不同程度地和部分地被許多政府接受,而且NPM的主要工具仍在被公共部門廣泛使用;其次,率先進(jìn)行新公共管理的國(guó)家進(jìn)行了加強(qiáng)協(xié)作和整合的整體政府改革;再次,同時(shí)出現(xiàn)了自稱替代新公共管理改革的四大模式:新公共治理、數(shù)字時(shí)代治理、公共價(jià)值管理和新韋伯主義國(guó)家。以上三種現(xiàn)狀構(gòu)成了后新公共管理改革時(shí)代的三重局面。“到了1990年代后期,NPM改革遭受的批判不斷增多,即使是在最先進(jìn)行NPM改革的國(guó)家。其實(shí)這些現(xiàn)象絕不是意味著NPM突然停止了,在不少國(guó)家NPM改革還在不斷推進(jìn)?!薄凹词故悄抢镉幸环N新模式被采用了,新模式簡(jiǎn)單地取代舊模式也是不可能的?!保?](P11)在公共管理改革的實(shí)際過(guò)程中,往往是舊的模式仍然具有強(qiáng)大的生命力,但是存在一些不足,新生的理論不斷壯大,這些新舊模式的改革交織在一起。在后新公共管理時(shí)代,新公共管理與其他形式結(jié)合而產(chǎn)生了一些綜合性的模式。NPM從以英語(yǔ)為母語(yǔ)的國(guó)家向非英語(yǔ)母語(yǔ)國(guó)家擴(kuò)展,許多發(fā)展中國(guó)家也不同程度地進(jìn)行了NPM改革。一些學(xué)者認(rèn)為新公共管理已經(jīng)終止了,但是更多的學(xué)者認(rèn)同NPM雖然度過(guò)了黃金時(shí)期,但是許多NPM的工具都仍在被政府部門使用,比如,績(jī)效管理,戰(zhàn)略管理,民營(yíng)化和簽約外包,競(jìng)爭(zhēng),對(duì)審計(jì)、監(jiān)控和結(jié)果的重視(NPM更重視短期結(jié)果,后NPM更強(qiáng)調(diào)中長(zhǎng)期期望的結(jié)果),注重結(jié)果、靈活性和激勵(lì)因素的人事制度,推行電子政府和電子政務(wù),分權(quán)化和專業(yè)化等。經(jīng)過(guò)了二三十年的新公共管理改革,公共部門最突出的現(xiàn)象是破碎。破碎的公共政策和服務(wù)導(dǎo)致了人們對(duì)于公共結(jié)果的不滿,為了實(shí)現(xiàn)整體性的和有價(jià)值的結(jié)果就需要跨部門的協(xié)作,因此率先進(jìn)行新公共管理的國(guó)家就需要加強(qiáng)以協(xié)作和整合的整體政府改革。[4]

整體政府在水平方向上強(qiáng)調(diào)跨部門合作,在縱向上則強(qiáng)調(diào)控制和中央集權(quán),以解決NPM改革導(dǎo)致的部門碎片化、政治控制弱化和組織增殖現(xiàn)象。ChristensenandL?greid認(rèn)為以整體政府為特征的后新公共管理改革已經(jīng)取代了新公共管理。[5]“NPM改革帶來(lái)的不斷增長(zhǎng)的水平的和垂直的專業(yè)化導(dǎo)致了公共組織的增殖和破碎。導(dǎo)致了中央政治和行政控制、協(xié)作和能力的許多問(wèn)題。結(jié)構(gòu)性分權(quán)破壞控制,同時(shí)水平方向的碎片破壞協(xié)作,導(dǎo)致了高層能力的許多問(wèn)題?!保?]整體政府既強(qiáng)調(diào)公共部門間跨部門的合作又強(qiáng)調(diào)政治控制,通過(guò)縱向的權(quán)力整合實(shí)現(xiàn)權(quán)力向中央政府集中。整體政府要實(shí)現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性變革主要包括:“對(duì)改革過(guò)程更多控制,目標(biāo)在于垂直整合和層級(jí)控制;強(qiáng)化對(duì)下級(jí)單位的控制;增加中央政治和行政的資源和能力。更加關(guān)注其他的改革和監(jiān)督措施,例如績(jī)效審計(jì)、管制和控制?!保?](P15)Dunleavy宣傳NPM已經(jīng)死亡,他認(rèn)為在那個(gè)改革先鋒的國(guó)家大部分NPM改革已經(jīng)停止了或朝向反向發(fā)展,數(shù)字時(shí)代治理來(lái)了,重新整合、以需要為基礎(chǔ)的整體主義和數(shù)字化三大要素將是未來(lái)改革的主要驅(qū)動(dòng)力。[8]奧斯本等學(xué)者認(rèn)為新公共治理(NewPublicGovernance)已經(jīng)形成了新的范式,其價(jià)值基礎(chǔ)是分散和競(jìng)爭(zhēng),強(qiáng)調(diào)的是多中心和多元共治的網(wǎng)絡(luò)式的復(fù)雜局面,[9](P377)“治理強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)、伙伴關(guān)系、協(xié)商和最終的自愿合作?!保?0](P23)一些學(xué)者認(rèn)同“公共價(jià)值”將成為新的范式。作為前沿理論的公共價(jià)值理論雖然還不成熟,但是最重要的理論貢獻(xiàn)是創(chuàng)造公共價(jià)值需要滿足公民的集體偏好和達(dá)到公民期望的結(jié)果,公共價(jià)值的認(rèn)定和公共政策的制定需要公民參與和公民協(xié)商等,政府在提供公共服務(wù)的過(guò)程中要讓人民滿意,同時(shí)也要維持人民的信任。公民滿意是生產(chǎn)結(jié)果的主要手段,是衡量公共價(jià)值的主要標(biāo)準(zhǔn)。公共價(jià)值是更加廣泛的一套價(jià)值,而不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的。公共部門需要傾聽人民的聲音和提煉大眾偏好。公共部門應(yīng)拋棄僅僅關(guān)注績(jī)效管理或經(jīng)濟(jì)評(píng)估的狹隘概念,政府同時(shí)要兼顧以“結(jié)果”(outcomes)導(dǎo)向的績(jī)效治理、公眾參與、責(zé)任、信任和社會(huì)公平等,才能創(chuàng)造出更多貨真價(jià)實(shí)的人民期待的“公共價(jià)值”。還有學(xué)者相信“新韋伯主義國(guó)家”是一種富有吸引力的新范式。Olsen撰文指出現(xiàn)在是重新發(fā)現(xiàn)官僚制的時(shí)候了。[11](P1)Drechsler認(rèn)為在歐洲的一些國(guó)家在進(jìn)行行政現(xiàn)代化改革,推進(jìn)改進(jìn)官僚制的新韋伯主義國(guó)家改革,NPM僅是輔助性的手段。

新韋伯主義國(guó)家中的“新”元素:(1)從官僚規(guī)則的內(nèi)部導(dǎo)向向滿足公民需求和愿望的外部導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的主要途徑不是市場(chǎng)機(jī)制(盡管它們可能會(huì)偶爾派上用場(chǎng)),而是質(zhì)量和服務(wù)的職業(yè)文化創(chuàng)造。(2)通過(guò)一系列能夠直接代表公民意見的協(xié)商工具對(duì)代議制民主進(jìn)行補(bǔ)充(而不是替代)。(3)在對(duì)政府內(nèi)部資源進(jìn)行管理時(shí),通過(guò)對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行現(xiàn)代化鼓勵(lì)更加關(guān)注結(jié)果達(dá)成,而不是僅僅注重對(duì)程序的正確遵守,達(dá)到事前控制與事后控制的平衡,并不是放棄事前控制。采取一定形式的績(jī)效管理。(4)公共服務(wù)的職業(yè)化,官僚不僅僅是他活動(dòng)領(lǐng)域的法律專家,而且還是專業(yè)的管理專家,善于滿足公民或用戶的需求。[12](P118-119)這樣多元化改革模式競(jìng)爭(zhēng)、混雜和共存的三重局面就形成了。由以上三重局面衍生出了至少十五種變化:(1)從關(guān)注專業(yè)化的改革到強(qiáng)化跨部門協(xié)作和整合;(2)從重視分權(quán)和自治到加強(qiáng)政治控制;(3)從重視產(chǎn)出(output)到重視結(jié)果(outcomes);從管理主義、短期的產(chǎn)生和狹窄的結(jié)果到中、長(zhǎng)期的人民期待的結(jié)果(NPM對(duì)于結(jié)果和效益的關(guān)注是理論上的或抽象的,并沒(méi)有在實(shí)踐中落實(shí),后NPM時(shí)期才真正開始關(guān)注和運(yùn)行“outcome”結(jié)果);(4)從單純的關(guān)注經(jīng)濟(jì)效率到更加廣泛的公共價(jià)值;(5)從基于市場(chǎng)的治理到關(guān)注網(wǎng)絡(luò)治理和協(xié)作治理,再?gòu)木W(wǎng)絡(luò)治理到元治理和混合治理;(6)從摒棄官僚制到重視改進(jìn)官僚制;(7)從把公民當(dāng)作消費(fèi)者到把公民當(dāng)作合作生產(chǎn)者、合作創(chuàng)新者和共同創(chuàng)造者;(8)從電子政務(wù)和電子政府建設(shè)到電子治理和數(shù)字時(shí)代治理;(9)從關(guān)注經(jīng)濟(jì)效率的挑戰(zhàn)到關(guān)注更加廣泛的社會(huì)的、跨部門的和全球化的挑戰(zhàn);(10)政府和公共管理者從中立的角色到規(guī)范的行動(dòng)者、協(xié)作過(guò)程的促進(jìn)者;(11)從單純的范式到復(fù)雜、混雜和多樣化的模式共存的現(xiàn)狀;(12)從競(jìng)爭(zhēng)、效率、質(zhì)量和外包的管理主義到協(xié)作、協(xié)商、公眾參與、透明與責(zé)任等憲政民主;(13)公私之間從顧客和商家的商業(yè)關(guān)系到伙伴關(guān)系;(14)從關(guān)注績(jī)效到更廣泛的結(jié)果取向的績(jī)效;從傳統(tǒng)的績(jī)效管理將到民主化的績(jī)效治理;從關(guān)注市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)到關(guān)注體制、制度和規(guī)則建設(shè)的新官僚制構(gòu)建,從傳統(tǒng)官僚制到官僚制與新公共管理相結(jié)合的新韋伯主義國(guó)家;(15)另外,NPM改革先鋒的國(guó)家進(jìn)行了從私營(yíng)化到逆私營(yíng)化,從單純私營(yíng)化到公私混合提供方式增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)變;從放松管制到重新管制;等等。

3理論間邊界模糊且具有兼容性和互補(bǔ)性

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多維視角下新公共管理探析

摘要:社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期,新的公共管理模式是我國(guó)內(nèi)外行政改革方面的主要理論基礎(chǔ),對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有很深的影響。當(dāng)傳統(tǒng)的新公共管理順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的潮流和發(fā)展方向進(jìn)行多方面的全方位的改革和變更,目的是為了更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府機(jī)關(guān)能更加切合實(shí)際的為百姓謀福利、辦實(shí)事。

關(guān)鍵詞:多維視角;新公共管理分析

1新公共管理的定義

新公共管理的概念非常松散,它是指一種試圖取代傳統(tǒng)的管理模式的新的理論,也是一種新的公共行政模式。新公共管理模式是現(xiàn)今社會(huì)國(guó)內(nèi)外運(yùn)用得比較廣泛的管理模式。

2新公共管理理論實(shí)施的文化背景

作為一種新的改革思想和模式,新公共管理是對(duì)時(shí)代要求的積極呼應(yīng),是順應(yīng)新時(shí)代潮流的有效途徑。信息時(shí)代的快速更替,早在20世紀(jì)80年代,一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府管理相繼出現(xiàn)了嚴(yán)重的危機(jī),傳統(tǒng)的公共管理體制已不能順應(yīng)社會(huì)的潮流,面臨這巨大的管理漏洞,經(jīng)濟(jì)上出現(xiàn)的嚴(yán)重危機(jī),一些西方國(guó)家開始提出了新的公共管理理論并得以實(shí)踐。它主張競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,重視公共服務(wù)效率,強(qiáng)調(diào)在公民的需求上盡量做到滿足公民需求最大化。新的體制應(yīng)用得到了廣大人民群眾的響應(yīng)與號(hào)召,新公共管理理論的實(shí)施與落實(shí)奠定了很深的基礎(chǔ)。

3新公共管理理論的代表人物

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新公共管理下政府績(jī)效審計(jì)

【摘要】文章闡述政府績(jī)效審計(jì)的主要內(nèi)容與基本目標(biāo),以新公共管理為視角,針對(duì)政府績(jī)效審計(jì)受到的影響和審計(jì)困境等問(wèn)題進(jìn)行探討,從多個(gè)層面給出應(yīng)對(duì)措施。

【關(guān)鍵詞】新公共管理政府績(jī)效審計(jì)審計(jì)困境

一段時(shí)間以來(lái),新公共管理績(jī)效理念沒(méi)有深入人心、績(jī)效管理工作由于基礎(chǔ)薄弱和科學(xué)化水平較低,使得政府績(jī)效審計(jì)工作也長(zhǎng)期處于低位。而實(shí)際上,無(wú)論是在技術(shù)特性還是在內(nèi)容層面上,政府績(jī)效審計(jì)都與管理評(píng)價(jià)等工作“相互獨(dú)立”,但由于未能及時(shí)有效地接受政府績(jī)效審計(jì)的理念認(rèn)識(shí),對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展造成了一定制約。目前,政府績(jī)效審計(jì)工作與新公共管理理念、理論的結(jié)合越來(lái)越緊密,在全國(guó)各地都出現(xiàn)了政府績(jī)效管理和績(jī)效審計(jì)的熱潮,之前績(jī)效審計(jì)發(fā)展不平衡的狀況得到了極大緩解。更為重要的是,人們對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)也從單純的“3E”、“4E”、“5E”等轉(zhuǎn)化到了審計(jì)經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性的關(guān)注。文章闡述政府績(jī)效審計(jì)的主要內(nèi)容與基本目標(biāo),以新公共管理為視角,針對(duì)政府績(jī)效審計(jì)受到的影響和審計(jì)困境等問(wèn)題進(jìn)行探討,從多個(gè)層面給出應(yīng)對(duì)措施。

一、政府績(jī)效審計(jì)的主要內(nèi)容和基本目標(biāo)

(一)政府績(jī)效審計(jì)的主要內(nèi)容

1.效率性審計(jì)此類審計(jì)的重點(diǎn)是對(duì)政府投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系進(jìn)行審查,主要內(nèi)容涉及到對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為的綜合評(píng)估。比如,要對(duì)一些政府投資的項(xiàng)目進(jìn)行效率性評(píng)價(jià),看其是否有效,如果無(wú)效,要對(duì)低效率的原因進(jìn)行分析,找到問(wèn)題的癥結(jié)所在。接下來(lái),要通過(guò)第三方評(píng)價(jià)政府機(jī)構(gòu)對(duì)政府投入的合理性和產(chǎn)出的高效性等問(wèn)題進(jìn)行縫隙,借此找到可以提升其績(jī)效的尺度與方向。2.效果性審計(jì)這類審計(jì)工作主要指的是對(duì)政府計(jì)劃完成狀態(tài)進(jìn)行的審查工作,即借助審計(jì)活動(dòng)界定政府的產(chǎn)出是不是和預(yù)期情況相符,是不是已經(jīng)達(dá)到了既定的目標(biāo)。這一過(guò)程中,應(yīng)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為和預(yù)期目標(biāo)的一致性開展評(píng)價(jià)工作,并針對(duì)資源的使用情況、使用方式和最終成效予以綜合衡量等。3.經(jīng)濟(jì)性審計(jì)這類審計(jì)關(guān)系到對(duì)公共資源的占用和耗費(fèi)情況,在開展審計(jì)的過(guò)程中,重點(diǎn)關(guān)注其中是不是存在資源浪費(fèi)的情況,也就是說(shuō),在該經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)內(nèi),需要將資源視為出發(fā)點(diǎn),并針對(duì)出現(xiàn)資源浪費(fèi)或者不經(jīng)濟(jì)的環(huán)節(jié)、做法和行為予以糾正。這樣,才能確保政府人力、財(cái)力與物力資源得到高效利用,發(fā)揮資源的使用績(jī)效。

(二)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的基本目標(biāo)

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新公共管理運(yùn)動(dòng)背景研究

1問(wèn)題提出

瓦格納定律作為一個(gè)關(guān)于財(cái)政支出與工業(yè)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展正相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)描述,其內(nèi)在關(guān)系被解析為財(cái)政支出占GNP(GDP)的比例隨著人均GNP(GDP)的增長(zhǎng)而增長(zhǎng),并且財(cái)政支出占GNP(GDP)的比例呈時(shí)序性上升趨勢(shì)[1,2]。100多年來(lái),瓦格納定律在財(cái)政理論界影響深遠(yuǎn),許多學(xué)者從不同的層面和角度論證、驗(yàn)證其規(guī)律性[3]。盡管也有一些學(xué)者對(duì)瓦格納定律提出過(guò)疑問(wèn)[4],但從未動(dòng)搖過(guò)瓦格納定律的地位。20世紀(jì)70年代末以來(lái),西方國(guó)家發(fā)起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的行政管理改革運(yùn)動(dòng)———新公共管理運(yùn)動(dòng)。新公共管理運(yùn)動(dòng)直面?zhèn)鹘y(tǒng)行政管理理念及模式的弊端,以提高公共行政效率、減輕政府財(cái)政壓力為出發(fā)點(diǎn),本著市場(chǎng)效率優(yōu)于政府規(guī)制效率的內(nèi)在原則,將企業(yè)家精神和私人部門管理方式引入政府行政管理領(lǐng)域,強(qiáng)調(diào)有限政府理念,在一切可能的領(lǐng)域推行市場(chǎng)化,引發(fā)了公共部門管理全方位的實(shí)質(zhì)性變革[5]。新公共管理運(yùn)動(dòng)在公共行政領(lǐng)域產(chǎn)生的翻天覆地變革,很快以所向披靡的勢(shì)態(tài)席卷整個(gè)世界,以事實(shí)證明其理念和機(jī)制的實(shí)踐有效性。新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)公共財(cái)政實(shí)踐帶來(lái)的深刻影響,直接或間接導(dǎo)致了財(cái)政支出規(guī)模的弱化,進(jìn)而對(duì)瓦格納定律的有效性提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[6]。英國(guó)是具有悠久國(guó)家歷史的代表,這塊土地產(chǎn)生了著名的《國(guó)富論》,養(yǎng)育了《資本論》;英國(guó)也是新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)源國(guó)之一,其公共行政改革在廣度和深度上,都充分貫穿和系統(tǒng)展現(xiàn)了新公共管理理念的精髓。以英國(guó)新公共管理運(yùn)動(dòng)以來(lái)的財(cái)政規(guī)模變遷為例,對(duì)瓦格納定律進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn),具有完整的代表意義。

2英國(guó)新公共管理財(cái)政支出非瓦格納傾向的視角分析

英國(guó)作為新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)源國(guó)之一,其新公共管理改革具有代表性和典型性。此前,英國(guó)行政體制特征主要表現(xiàn)為:公共行政文化帶有韋伯主義色彩,行政體制較為封閉和固化;中央行政規(guī)模較小,地方行政規(guī)模龐大,中央對(duì)地方滲透力較弱;中央在決策上處于壟斷地位,而在執(zhí)行方面卻很弱,導(dǎo)致行政效率低下等等。由于這些舊病,在1979年號(hào)稱鐵娘子的撒切爾夫人執(zhí)政后,對(duì)傳統(tǒng)行政體制的意識(shí)形態(tài)、政治及管理進(jìn)行了尖銳批評(píng),并進(jìn)行了以市場(chǎng)取向?yàn)楹诵牡囊幌盗姓{(diào)適性改革———新公共管理改革,有史以來(lái)西歐最激進(jìn)的政府改革[7]。這場(chǎng)改革在雷納評(píng)審的基礎(chǔ)上,對(duì)公共部門的管理和服務(wù)進(jìn)行了方方面面的調(diào)整。結(jié)合財(cái)政成效來(lái)看,主要表現(xiàn)在以下方面:

(1)引入商業(yè)管理理念及手段改革行政機(jī)制,在提高效率的同時(shí)減輕了財(cái)政支出壓力。新公共管理改革的基本內(nèi)容之一是在公共部門管理中引入商業(yè)管理主義,“下一步行動(dòng)方案”(NextSteps)是英國(guó)政府在具體改革中對(duì)這一點(diǎn)的落實(shí)。該方案建議基于效率追求改革原有機(jī)構(gòu),按照一定程序和標(biāo)準(zhǔn)在部門內(nèi)部設(shè)立“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”,履行政府的政策執(zhí)行和提供服務(wù)的職能;對(duì)應(yīng)于部門職責(zé)和組織結(jié)構(gòu)變化,進(jìn)行相應(yīng)的人力資源開發(fā)和利用;貫徹“保持外部壓力以推動(dòng)持續(xù)性改進(jìn)”的原則,對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的績(jī)效狀況進(jìn)行定期評(píng)審并將結(jié)果公布于眾以加強(qiáng)監(jiān)督?!跋乱徊叫袆?dòng)方案”將決策與執(zhí)行分離,將部門內(nèi)權(quán)力分散化,不僅引起了政府內(nèi)部責(zé)任機(jī)制的變化,而且從根本上動(dòng)搖了傳統(tǒng)的文官制度,使公務(wù)員體制的機(jī)構(gòu)、運(yùn)作和精神特質(zhì)深受影響“。下一步行動(dòng)方案”的分權(quán)化與公務(wù)員制度的彈性化,有效提高了行政效率,大幅度節(jié)省了公共開支。同時(shí),為了避免節(jié)省開支帶來(lái)公共服務(wù)質(zhì)量下降的后果,英國(guó)政府還特地開展了“公民憲章”運(yùn)動(dòng)(TheCitizen'sCharter),用憲章的形式把政府公共部門服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任、時(shí)限等公之于眾,接受公眾監(jiān)督,并向公眾提供選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì),充分發(fā)揮內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)的作用“。公民憲章”運(yùn)動(dòng)在提高公共服務(wù)質(zhì)量和公民滿意度方面起到了積極的作用,這是對(duì)財(cái)政支出使用效率的提高,也是從間接角度對(duì)財(cái)政支出壓力的緩解。

(2)深化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,豐富公共服務(wù)供給主體,直接弱化了財(cái)政擴(kuò)大傾向。為了進(jìn)一步提高公共服務(wù)質(zhì)量和“顧客”滿意度,英國(guó)政府全面開展了“競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量”運(yùn)動(dòng)(CompetingforQuality),并針對(duì)改革負(fù)面結(jié)果進(jìn)行了針對(duì)性調(diào)整,強(qiáng)調(diào)合作政府和整合政府(Co-operativeandHolisticGovernment)的建設(shè)。競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)制(合同出租制)、戰(zhàn)略性合同出租制(即不允許內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)者參與競(jìng)爭(zhēng)而直接把任務(wù)交給私營(yíng)承包商)等具體方式,將某些公共服務(wù)分類交給私營(yíng)部門提供,實(shí)現(xiàn)公私競(jìng)爭(zhēng)。調(diào)查顯示,從1991年到1993年底,私營(yíng)部門獲得了價(jià)值8.85億英鎊的合同,而內(nèi)部機(jī)構(gòu)繼續(xù)承擔(dān)的工作任務(wù)價(jià)值僅為7.68億英鎊。英國(guó)政府宣稱,通過(guò)公私競(jìng)爭(zhēng),相關(guān)工作的平均成本減低了25%,每年獲得的獎(jiǎng)金節(jié)省達(dá)1.16億英鎊[7]。事實(shí)證明,在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭泄礁?jìng)爭(zhēng)確實(shí)收到了提高效率、降低成本的實(shí)際效果;信息技術(shù)的引入和科學(xué)理念的建設(shè),有利于降低合作政府與整合政府探索的改革成本。概言之,英國(guó)政府在新公共管理改革中,不僅實(shí)現(xiàn)了縮減公共支出、緩解財(cái)政壓力的直接目標(biāo),而且在本質(zhì)上優(yōu)化了行政機(jī)制,在控制成本的前提下提高了公共服務(wù)質(zhì)量,最終致使瓦格納定律在英國(guó)失去了其原有的生命力。

3英國(guó)新公共管理運(yùn)動(dòng)以來(lái)財(cái)政規(guī)模的瓦格納檢驗(yàn)

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