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為市場經(jīng)濟(jì)的建立奠定制度基礎(chǔ)
“已經(jīng)到了不改不行的程度?!敝煺衩窕貞洰?dāng)年時(shí)很肯定地說,“如果不改,就會(huì)阻礙市場經(jīng)濟(jì)的建立;如果不改,財(cái)政困難的局面也難以根本改觀?!?/p>
伴隨我國改革開放的歷程,經(jīng)濟(jì)體制也歷經(jīng)了從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)過渡的過程?!斑@也是個(gè)認(rèn)識(shí)過程?!敝煺衩裾f。
按照十四大提出的建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求而進(jìn)行的財(cái)稅體制改革,目標(biāo)非常明確,就是為市場經(jīng)濟(jì)的建立創(chuàng)造基本的制度基礎(chǔ)和制度環(huán)境。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)最大的差別,就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)用國家計(jì)劃配置資源,市場經(jīng)濟(jì)要求市場對資源配置發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。這就必須要有一個(gè)公平、中性的稅收制度,使市場主體能夠根據(jù)市場的需要自主決策,公平參與市場競爭?!爱?dāng)時(shí)的主要稅收制度,還帶有許多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩。原來流轉(zhuǎn)稅有個(gè)職能,就是配合國家價(jià)格政策,調(diào)節(jié)企業(yè)的利潤水平,促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)有計(jì)劃、按比例地發(fā)展?!倍愂找獙Ξa(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行干預(yù),按計(jì)劃要發(fā)展什么,就低稅;要限制什么,不鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)品就高稅?!八裕?dāng)時(shí)的產(chǎn)品稅有20多檔稅率,最高稅率達(dá)到60%,最低稅率是3%。對部分產(chǎn)品征收的增值稅也有12檔稅率,最高稅率45%,最低稅率8%,高高低低,跨度很大。而且重復(fù)征稅的問題突出,對社會(huì)化大生產(chǎn)所要求的專業(yè)化分工形成明顯的阻礙,企業(yè)的決策往往會(huì)受到稅收的扭曲?!边@些因素顯然不利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1994年對流轉(zhuǎn)稅制的改革,大刀闊斧地把原來實(shí)行的產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅,改成以增值稅為主體的營業(yè)稅、消費(fèi)稅相配合的新流轉(zhuǎn)稅制度,制定新的增值稅改革方案就成了流轉(zhuǎn)稅改革的重頭戲。
定量分析科學(xué)決策
增值稅“中性”,要求稅率檔次不能太多,理想的設(shè)置是一檔基本稅率,再加上一檔低稅率。因此,改革方案的一個(gè)關(guān)鍵和難點(diǎn)是確定替代原來高高低低二十幾檔稅率的兩檔新稅率。
那個(gè)時(shí)候,國家財(cái)政還很困難,企業(yè)的效益也不高,雙方對改革成本的承受能力都不強(qiáng)。為了確保改革成功,財(cái)政部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提出,改革方案要按照改革后稅負(fù)水平總體保持改革前稅負(fù)水平設(shè)計(jì)稅率,以使納稅人對新的稅收負(fù)擔(dān)能夠承受,財(cái)政收入不受大的影響,也不致引起物價(jià)水平大的波動(dòng)。部領(lǐng)導(dǎo)要求,要把賬算清、算好、算準(zhǔn)。
財(cái)改司為推進(jìn)改革,從上世紀(jì)80年代后期就建立了數(shù)據(jù)調(diào)查收集工作制度,三處逐年收集的流轉(zhuǎn)稅納稅人數(shù)據(jù)資料,經(jīng)濟(jì)規(guī)模占全國的70%,所繳納的稅額占全國的80%,不僅代表性強(qiáng),同時(shí),這套數(shù)據(jù)資料是分戶、分產(chǎn)品的數(shù)據(jù)庫,最大的特點(diǎn)和優(yōu)勢是可以像積木一樣,根據(jù)不同的條件拼接成不同的方案。1993年8月下旬,接到任務(wù),當(dāng)時(shí)的處長王征、朱振民和譚崇均帶著微機(jī),一頭扎進(jìn)黑龍江辦事處,就改革方案進(jìn)行了大量的測算、論證工作。僅就增值稅稅率,當(dāng)時(shí)他們就從13%、14%到19%,20%,測算了7、8個(gè)方案,靜態(tài)算,每一個(gè)方案對財(cái)政收入是什么樣的影響,企業(yè)的負(fù)擔(dān)是什么樣的變化,有多少戶負(fù)擔(dān)是增加了,增加了多少,有多少戶負(fù)擔(dān)是降低的,降低多少,負(fù)擔(dān)增加和減少不同檔次水平的各有多少戶,納稅企業(yè)由盈利變虧損和由虧損變盈利的有多少戶等等,測算得細(xì)致而縝密。
“我們還對原稅制下企業(yè)和產(chǎn)品實(shí)際稅負(fù)分布狀況進(jìn)行了測算,在我印象中,70%多的企業(yè)稅賦集中在價(jià)內(nèi)稅的14%左右。新稅制最終選擇實(shí)行價(jià)外稅17%的稅率,就相當(dāng)于當(dāng)時(shí)的價(jià)內(nèi)稅率14.53%。選擇17%的稅率,可以比較好地貫徹改革所提出的原則要求?!?/p>
“劉克崮司長對研究測算工作抓得很緊,及時(shí)和我們對測算結(jié)果進(jìn)行討論,這些測算結(jié)果為部領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策提供了重要參考和依據(jù)?!?/p>
“當(dāng)時(shí)的條件和現(xiàn)在相比可落后多了,那時(shí)我們處只有兩臺(tái)386電腦,用全國數(shù)據(jù)測算一個(gè)方案,要一天一夜,那兩臺(tái)老式打印機(jī)打印一個(gè)大的方案,滋滋喇喇地得響上一天。”朱振民回憶說。為趕時(shí)間,那時(shí)他們經(jīng)常白天晚上連軸轉(zhuǎn)。在改革方案研究制定過程中,部領(lǐng)導(dǎo)更是殫精竭慮。一次,已經(jīng)過了夜里12點(diǎn)多了,部領(lǐng)導(dǎo)急等著要用的一個(gè)重要測算方案剛剛完成。朱振民和王征騎上自行車,匆匆趕回部里。劉仲藜部長、項(xiàng)懷誠副部長、劉克崮司長還在辦公室里等著他們。匯報(bào)之后,朱振民不經(jīng)意地向部領(lǐng)導(dǎo)反映了他們的設(shè)備情況,項(xiàng)部長當(dāng)即批給8萬元額度,為他們添置了一臺(tái)486計(jì)算機(jī)和打印機(jī),使他們的工作條件有了明顯改善,也讓他們感到十分溫暖。
新稅制正式出臺(tái)實(shí)施之后,證明整個(gè)方案的設(shè)計(jì),包括稅率的選擇非常符合實(shí)際,使財(cái)政收入和企業(yè)負(fù)擔(dān)找到了一個(gè)最好的結(jié)合點(diǎn)。
最優(yōu)是理想次優(yōu)是實(shí)際
1994年的稅制改革已經(jīng)過去十多年了,按照十七大提出的實(shí)行有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅制度的新要求,我國的稅收制度將進(jìn)一步改革和完善。增值稅轉(zhuǎn)型改革方案在部分地區(qū)試行后也即將在全國啟動(dòng)。
“現(xiàn)在該是我們系統(tǒng)總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn),前瞻而后顧未來走勢的時(shí)候了?!备吲嘤陆淌谌缡钦f。
“二元”制度下的“非公共性”
《新理財(cái)》:1978 年開始的中國經(jīng)濟(jì)體制改革,并與之同步的中國財(cái)稅體制改革,已步入而立之年。作為國內(nèi)財(cái)稅研究方面的資深學(xué)者,您如何評價(jià)過去30 年的改革?
高培勇:這顯然是一個(gè)既意義重大,又頗不輕松的命題。因?yàn)椋环矫?,在過去的30 年間,中國財(cái)稅體制改革所面臨的問題之復(fù)雜,所走過的道路之曲折,所承載的使命之沉重,所發(fā)生的變化之深刻,所取得的成果之顯著,不僅在中國,而且在世界歷史上,都是十分罕見的特例;另一方面,對于有了30 年改革歷史并積累了豐富經(jīng)驗(yàn)的中國而言,舉凡涉及類如財(cái)稅體制改革回顧與展望方面的話題,已經(jīng)不能停留于史實(shí)的追溯和再現(xiàn)層面。
可以說,財(cái)稅體制改革不過是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)組成部分。30 年來整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的基本取向就在于市場化,發(fā)生于財(cái)稅領(lǐng)域的改革事項(xiàng),不僅數(shù)不勝數(shù),而且犬牙交錯(cuò)?;仡櫼酝母母镘壽E,總結(jié)以往的改革經(jīng)驗(yàn),必須放在改革規(guī)律的揭示上。過去30 年所取得的財(cái)稅體制改革成果,固然顯著而豐盛,但同完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制以及與之相適應(yīng)的完善的中國財(cái)稅體制目標(biāo)相比,只能算是階段性的。通向未來的財(cái)稅體制改革道路,依然漫長。
《新理財(cái)》:在您看來,財(cái)稅體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)組成部分,如果說經(jīng)濟(jì)體制的改革的起點(diǎn)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。那么,財(cái)稅體制改革是從哪里開始的?
高培勇:中國的財(cái)稅體制改革,是由傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)稅運(yùn)行格局及其體制機(jī)制起步的。對于那一時(shí)期的財(cái)稅運(yùn)行格局,盡管可從不同的角度加以歸結(jié),但本著收入――“錢從哪里來”、支出――“錢向何處去”以及政策――“收支安排所體現(xiàn)的目的”這三個(gè)有關(guān)財(cái)稅活動(dòng)運(yùn)行層面的基本線索,可以將其概括如下:財(cái)政收入主要來自于國有部門;財(cái)政支出主要投向于國有部門;財(cái)政政策傾向于在國有和非國有部門之間搞“區(qū)別對待”。以1978 年的情形為例,全國財(cái)政收入的86.8% 來自于國有部門的繳款,全國財(cái)政支出的85.6%用之于國有部門。這樣一種“取自家之財(cái)”、“辦自家之事”的財(cái)政收支格局,所折射出的,無非是財(cái)政政策的鮮明取向――發(fā)展和壯大國有經(jīng)濟(jì)、削弱以至鏟除私有制經(jīng)濟(jì)。
換言之,這種“二元”制度下的財(cái)稅體制機(jī)制所覆蓋的范圍,不是全面的,而是有選擇的?!岸钡呢?cái)稅體制機(jī)制所提供的財(cái)稅待遇,不是一視同仁的,而是有薄有厚的。財(cái)政支出的投向,不是著眼于整個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域的,而是專注于生產(chǎn)建設(shè)的。于是,便形成了同屬一國國民、身處同一國土之上并受同一政府管轄,但因財(cái)稅覆蓋程度不同而須面對不同財(cái)稅待遇的不同的區(qū)域、不同的企業(yè)和不同的居民。
這即是說,這種“非公共性”的財(cái)稅運(yùn)行格局及其背后的體制機(jī)制,是中國財(cái)稅體制改革的起點(diǎn)。也可以說,正是這種“非公共性”的財(cái)稅運(yùn)行格局及其體制機(jī)制同財(cái)稅本質(zhì)屬性以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的不相適應(yīng)性,把中國財(cái)稅體制推上了改革之路。
一枚硬幣兩個(gè)面
《新理財(cái)》:您前面說到,“非公共性”的財(cái)稅運(yùn)行格局及其背后的體制機(jī)制,造成了財(cái)政實(shí)行不同所有制分治和城鄉(xiāng)分治,在這種“二元”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度環(huán)境下的財(cái)稅運(yùn)行格局是怎樣的?
高培勇:一是以所有制性質(zhì)分界,財(cái)政收支活動(dòng)主要在國有部門系統(tǒng)內(nèi)部完成的國有制財(cái)政,非國有部門則或是游離于財(cái)政的覆蓋范圍之外,或是位于財(cái)政覆蓋范圍的邊緣地帶;二是以城鄉(xiāng)分界,財(cái)政收支活動(dòng)主要在城市區(qū)域內(nèi)部完成的城市財(cái)政,廣大農(nóng)村區(qū)域則或是游離于財(cái)政的覆蓋范圍之外,或是位于財(cái)政覆蓋范圍的邊緣地帶;三是以財(cái)政支出的性質(zhì)分界,財(cái)政支出活動(dòng)主要圍繞著生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域而進(jìn)行的生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政,非生產(chǎn)性或非建設(shè)性的支出項(xiàng)目――其中主要是以改善民生為代表的公共服務(wù)性的支出項(xiàng)目,則往往被置于從屬地位或位于邊緣地帶。
有選擇而非全面的財(cái)稅覆蓋范圍,有厚有簿而非一視同仁的財(cái)稅待遇,專注于生產(chǎn)建設(shè)而非整個(gè)的公共服務(wù)領(lǐng)域,如此的財(cái)稅體制機(jī)制以及作為其結(jié)果的財(cái)稅運(yùn)行格局,顯然不能說是“公共性”的,至少其“公共性”是被打了折扣的。事實(shí)上,“國有制財(cái)政+城市財(cái)政+生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”所集中凸現(xiàn)的,正在于傳統(tǒng)體制下的“二元”財(cái)稅體制機(jī)制的“非公共性”特征。
《新理財(cái)》:關(guān)于中國經(jīng)濟(jì)體制改革的最廣為流行的表述是“市場化改革”。如果說整體改革是沿著一條頗具規(guī)律性且朝著市場化方向邁進(jìn)的道路走過來的,那么,財(cái)稅體制改革應(yīng)該有怎樣的改革路徑?
高培勇:中國財(cái)稅體制改革的一大特點(diǎn),就是它始終作為整體經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)組成部分,始終與整體改革捆綁在一起并服從、服務(wù)于整體改革的需要。
就總體而言,經(jīng)濟(jì)的市場化進(jìn)程首先帶來的是GDP 所有制構(gòu)成的多元化。這一影響傳遞到中國財(cái)稅運(yùn)行格局上,就是財(cái)政收入來源的公共化――由“取自家之財(cái)”到“取眾人之財(cái)”。到2007年,全國稅收收入來源于國有部門的比例,已經(jīng)退居到19.2%。而且,仍在繼續(xù)下降。而財(cái)政收入來源的公共化,自然會(huì)推動(dòng)并決定著財(cái)政支出投向的公共化――由“辦自家之事”到“辦眾人之事”。到2006 年,在全國財(cái)政支出中,包括基本建設(shè)、增撥企業(yè)流動(dòng)資金、挖潛改造資金和科技三項(xiàng)費(fèi)用等專門以國有經(jīng)濟(jì)單位為主要投向的支出占比,已經(jīng)由1978 年的52.7% 大幅下降至15.87%。與此同時(shí),面向全社會(huì)的諸如養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)貼、國有企業(yè)下崗職工基本生活保障補(bǔ)助、城市居民最低生活保障補(bǔ)助、撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)等社會(huì)保障支出以及文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)支出和政策性補(bǔ)貼支出等所占的份額,分別上升至11.25%、18.69% 和3.58%。而且, 其中不少項(xiàng)目,還是從無到有的。
財(cái)政收支的公共化,又進(jìn)一步催生了財(cái)政政策取向的公共化――由在“自家”與“他家”之間搞“區(qū)別對待”到在全社會(huì)范圍內(nèi)實(shí)行“國民待遇”。也就是說,經(jīng)濟(jì)的市場化已經(jīng)帶來了中國財(cái)稅運(yùn)行格局的公共化。
呈現(xiàn)在財(cái)稅運(yùn)行格局上的這些變化,當(dāng)然是在財(cái)稅體制機(jī)制的變革過程中發(fā)生的。沒有以公共化為取向的財(cái)稅體制機(jī)制的變革,不可能有財(cái)稅運(yùn)行格局的公共化。
這即是說,經(jīng)濟(jì)的市場化和財(cái)稅的公共化,是一枚硬幣的兩個(gè)方面。經(jīng)濟(jì)的市場化,必然帶來財(cái)稅的公共化。由“非公共性”逐步向“公共性”靠攏和逼近的所謂“財(cái)稅公共化”過程,是過去30年間中國財(cái)稅運(yùn)行格局及其體制機(jī)制所經(jīng)受的最可稱道的重大挑戰(zhàn)。
“一條主線+一個(gè)取向”
《新理財(cái)》:我們常說中國經(jīng)濟(jì)體制的
改革是一個(gè)“摸著石頭過河”的過程,那么,我們的財(cái)稅體制改革是否也是一樣?
高培勇:正如整體改革是一個(gè)由目標(biāo)不那么明晰、靠“摸著石頭過河”,到目標(biāo)愈益明確、以自覺的行動(dòng)朝著既定目標(biāo)前進(jìn)的過程,財(cái)稅體制改革也有著類似或相同的經(jīng)歷。
當(dāng)改革必須調(diào)整航向、在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的棋盤上謀劃全新的財(cái)稅改革方案的時(shí)候,雖然并未清晰地意識(shí)到經(jīng)濟(jì)市場化與財(cái)稅公共化的高度相關(guān)性,但那時(shí)所操用的幾乎每一個(gè)棋子或推出的幾乎每一個(gè)舉措,也都是基于財(cái)稅運(yùn)行格局已經(jīng)變化且不可逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)而選擇的。而且,在那樣一種情勢之下,能夠作為改革參照系的財(cái)稅體制機(jī)制,自然是典型市場經(jīng)濟(jì)國家的財(cái)政稅收制度。能夠與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)對接的財(cái)稅體制機(jī)制安排以及相關(guān)的原則界定,也自然離不開經(jīng)濟(jì)的市場化這個(gè)基礎(chǔ)。來自于諸多方面的同市場經(jīng)濟(jì)血脈相連的因素、理念、規(guī)則、制度等疊加在一起,不僅催生了公共財(cái)政的概念以及相關(guān)的實(shí)踐。而且,改革的著眼點(diǎn)也越來越向公共化的方向聚集。
到后來,當(dāng)局部性的改革隨著改革的深入而逐步向全局延伸,以至于必須對財(cái)稅體制改革目標(biāo)有個(gè)總體定位的時(shí)候,也許是水到渠成的功效所致,“構(gòu)建公共財(cái)政基本框架”便被作為一種當(dāng)然的選擇,進(jìn)入人們的視野。并且,從那以后,包括收入、支出、管理和體制在內(nèi)的幾乎所有的財(cái)稅改革線索和幾乎所有的財(cái)稅改革事項(xiàng),都被歸結(jié)于這條改革的主線索,都被覆蓋于這一改革的總目標(biāo)。也正是從那以后,關(guān)于中國財(cái)稅改革與發(fā)展目標(biāo)或財(cái)稅體制改革目標(biāo),從學(xué)術(shù)界到實(shí)踐層,都越來越集中于“構(gòu)建公共財(cái)政體制”或“建立公共財(cái)政制度”的概括或表述。
可以并不夸張地說,經(jīng)過了30 年“摸著石頭過河”般的艱難探索,在我國,全力和全面建設(shè)公共財(cái)政,已經(jīng)演化為一種圍繞中國財(cái)稅體制改革的有意識(shí)、有目標(biāo)的自覺行動(dòng)。也可以說,我們已經(jīng)進(jìn)入全力和全面建設(shè)公共財(cái)政的時(shí)代。
這即是說,中國財(cái)稅體制改革的基本取向在于公共財(cái)政。由“非公共性”的財(cái)稅運(yùn)行格局及其體制機(jī)制起步,沿著“財(cái)稅公共化”的路徑,一步步逼近“公共性”的財(cái)稅運(yùn)行格局及其體制機(jī)制方向,并貫穿未來的中國漸進(jìn)式財(cái)稅體制改革始終。
《新理財(cái)》:在您看來,30 年的中國財(cái)稅體制改革是否存在著一條上下貫通的主線?也就是說,中國的財(cái)稅體制改革,究竟有無一個(gè)一以貫之的改革取向?
高培勇:中國的財(cái)稅體制改革的這條主線,說到底,就是由“非公共性”的財(cái)稅運(yùn)行格局及其體制機(jī)制不斷向“公共性”的財(cái)稅運(yùn)行格局及其體制機(jī)制靠攏和逼近。中國的財(cái)稅體制改革,事實(shí)上也有著一個(gè)一以貫之的基本取向。這個(gè)基本取向,說到底,就是構(gòu)建并實(shí)行既與完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng),又與財(cái)政的本質(zhì)屬性相貫通的公共財(cái)政制度體系。
以如此的角度并站在宏觀層面上“俯視”中國財(cái)稅體制改革的全景,可以清晰地看到,過去的30 年間,我們正是瞄準(zhǔn)“一個(gè)取向”、沿著這“一條主線”奔跑過來的。未來的若干年間,我們?nèi)砸闇?zhǔn)“一個(gè)取向”、沿著這“一條主線”繼續(xù)奔跑下去。“一條主線+一個(gè)取向”,正是我們在深刻總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和前瞻未來走勢的基礎(chǔ)上,對于中國財(cái)稅體制改革的歷史規(guī)律做出的高度概括。
《新理財(cái)》:在您看來,當(dāng)我們對以往的改革軌跡、改革經(jīng)驗(yàn)和改革規(guī)律有了一個(gè)比較清晰的認(rèn)識(shí)之后,應(yīng)該如何勾勒未來的財(cái)稅體制改革“路線圖”?
根據(jù)新華社披露的內(nèi)容,《方案》將深化國稅、地稅征管體制改革,發(fā)揮各自優(yōu)勢,推動(dòng)服務(wù)深度融合、執(zhí)法適度整合、信息高度聚合,著力解決現(xiàn)行征管體制中存在的一些突出問題。
國家稅務(wù)總局刊文指出,深化國稅、地稅征管體制改革,是在堅(jiān)持國稅、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)的基礎(chǔ)上,對現(xiàn)行體制加以改革完善,特別是加強(qiáng)國稅、地稅合作,為納稅人提供更多便利。
這意味著國稅、地稅仍將堅(jiān)持分設(shè),擊破了業(yè)界關(guān)于國地稅可能合并的猜想。
我國的分稅制起源于1994年,在1994年之前,稅收政策類似于包干制,地方政府在繳納一定稅收至中央后,其余稅收全部歸于自己。長此以往,造成了國家層面財(cái)政稅收不足,彼時(shí)為了解決中央財(cái)政收入不足問題,實(shí)行分稅制,依據(jù)稅種,將稅務(wù)分為國家稅、地方稅和國地共享稅。
分稅制改革極大地促進(jìn)了中央財(cái)政收入,為中央統(tǒng)籌全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了保障。
但另一方面,也有業(yè)界認(rèn)為,分稅制造成了地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配的問題。地方政府為了解決財(cái)政支出不足的問題,開始從別的渠道找錢,一是依靠大量賣地增加財(cái)政收入,二是通過大量銀行貸款,由此推高了房價(jià),形成了某些地方政府的土地依賴癥,同時(shí)大量銀行貸款形成了地方政府的沉重債務(wù)。
除此之外,因分稅制形成了中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu),分別負(fù)責(zé)國稅、共享稅和地方稅的征收。
業(yè)界一直有國地稅合并的討論。2012年開始的“營改增”,使得這樣的討論更加熱烈。
“營改增”將地方主體稅種的營業(yè)稅改換成增值稅,因增值稅屬于共享稅,由國稅部門負(fù)責(zé)征收,“營改增”涉及行業(yè)的原營業(yè)稅不復(fù)存在,征管任務(wù)轉(zhuǎn)移到國稅部門,國稅部門任務(wù)加重。
實(shí)踐中,國稅地稅征管體制反映最大的問題,就是職責(zé)交叉,國稅地稅會(huì)產(chǎn)生稅源競爭,增加了納稅人負(fù)擔(dān)。而且兩者之間信息溝通不暢,也推高了征稅成本。
事實(shí)上,分稅制存在的問題,中央也注意到并一直在探索合適的途徑來解決。由于這一制度已經(jīng)施行超過20年,簡單將兩個(gè)國地稅部門合并無法根治原有問題。
顯然,分稅制有其自身重大意義,學(xué)者認(rèn)為,憑借分稅制正確處理政府與企業(yè)的關(guān)系,可以革除按照企業(yè)行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入的舊體制癥結(jié),將企業(yè)置于不分大小、不論行政級別、依法納稅、公平競爭的地位,打造中國市場經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)。同時(shí),分稅制跳出了包干制下中央、地方“討價(jià)還價(jià)”的“體制周期”,在中央與地方、政府各層級間形成穩(wěn)定、規(guī)范的財(cái)力分配關(guān)系。
十八屆三中全會(huì)提出:“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率,建立現(xiàn)代財(cái)政制度,發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度,完善稅收制度,建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度?!?/p>
在10月13日通過的《方案》中,除了明確國稅、地稅分設(shè)以外,還針對現(xiàn)行制度下存在的突出問題做出頂層部署。
深改組會(huì)議指出,要根據(jù)財(cái)稅體制改革進(jìn)程,結(jié)合建立健全地方稅費(fèi)收入體系,厘清國稅和地稅、地稅和其他部門的稅費(fèi)征管職責(zé)劃分,著力解決國稅、地稅征管職責(zé)交叉以及部分稅費(fèi)征管職責(zé)不清等問題。
在業(yè)內(nèi)人士看來,調(diào)整國地稅征管職能,在“營改增”之后就顯得很必要。國地稅職能劃分不清,在企業(yè)所得稅的征管上弊端也比較明顯,國稅地稅共同征管企業(yè)稅,因?yàn)槁氊?zé)不清,現(xiàn)實(shí)中有爭搶稅源的現(xiàn)象。
在現(xiàn)實(shí)中,存在稅源競爭以及信息共享不暢,給群眾辦稅帶來負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象。因此,深改組會(huì)議要求,推出更多便民辦稅改革措施,為群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù),減輕群眾辦稅負(fù)擔(dān),維護(hù)群眾合法權(quán)益。
國稅總局表示,要對現(xiàn)行體制加以改革完善,特別是加強(qiáng)國稅、地稅合作,為納稅人提供更多便利。
由此,未來國稅與地稅之間將不合并,轉(zhuǎn)而更加合作。
據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解,已有地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)據(jù)此完善國稅與地稅的合作機(jī)制。
一、靈活調(diào)度資金,較好地保證了人員工資等重點(diǎn)支出需要
針對上半年資金供需矛盾突出的現(xiàn)實(shí),在預(yù)算執(zhí)行中堅(jiān)持有保有壓,突出重點(diǎn),對各項(xiàng)??詈透鲉挝簧暾堎Y金的報(bào)告,視可能妥善安排,并做好宣傳解釋工作。通過努力,上半年支出預(yù)算執(zhí)行情況良好,突出表現(xiàn)在以下方面:一是較好地保證了縣直行政事業(yè)人員工資的發(fā)放。二是保證了企業(yè)養(yǎng)老、老干部醫(yī)療統(tǒng)籌、醫(yī)療保險(xiǎn),農(nóng)村新型合作醫(yī)療等社保資金及鹽礦債券的及時(shí)兌現(xiàn),切實(shí)維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定;三是保證了工業(yè)園區(qū)和城市建設(shè)的需要。今年全縣安排城建資金8000萬元,主要靠土地出讓金和城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)的收取。為保證建設(shè)工程需要,我們一方面積極向上爭取往來資金,另一方面克服各種困難統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外資金,上半年共投入2600萬元;四是集中在縣級支出的村級三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、民政定補(bǔ)及納入“一卡通”范圍的各項(xiàng)支出均得到較好的保證。
二、采取切實(shí)措施,積極調(diào)度組織財(cái)政收入
今年全縣總收入任務(wù)62500萬元,其中一般預(yù)算收入31250萬元。為保持收入的序時(shí)均衡入庫,我股主要做了以下工作:一是年初多方排查財(cái)源稅源情況并協(xié)調(diào)國地稅部門,及時(shí)分解下達(dá)了收入任務(wù),為征管工作的順利開展打下了基礎(chǔ);二是按月及時(shí)編制“豐縣財(cái)政收入月報(bào)”,詳細(xì)分析縣鎮(zhèn)財(cái)稅收入情況、和其他縣市對比情況、存在問題及建議。為保證資料的及時(shí)性,我們在月度終了后2-3天加班加點(diǎn),在最短的時(shí)間內(nèi)報(bào)送領(lǐng)導(dǎo),使領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)掌握情況,準(zhǔn)確決策;三是參與制訂了財(cái)稅收入考核辦法、財(cái)稅三局考核獎(jiǎng)勵(lì)、開發(fā)區(qū)及木業(yè)商場稅收征管等有關(guān)政策的制訂工作,最大限度地調(diào)動(dòng)了各方面組織收入的積極性;四是建議并制定了財(cái)稅三局財(cái)稅征管工作月度例會(huì)制度,以總結(jié)前段時(shí)間工作,分析存在問題,研究制定下步工作措施,商量解決階段性和重點(diǎn)需要研究解決的問題,準(zhǔn)確掌握財(cái)政收入情況;五是抓好罰沒收入、水資源費(fèi)、電力附加和水費(fèi)附加等收入的管理工作,和綜合股、票據(jù)辦聯(lián)合制訂了核對、稽查辦法,進(jìn)一步堵塞了漏洞。經(jīng)過努力,上半年全縣和財(cái)政系統(tǒng)收入情況良好:1-5月份,我縣財(cái)政總收入(含基金)完成31935萬元,同比增收12817萬元,增長67%,完成預(yù)算的51.1%,超序時(shí)進(jìn)度9.5個(gè)百分點(diǎn)。一般預(yù)算收入完成15304萬元,同比增收4999萬元,增長48.5%,完成預(yù)算的49%,超序時(shí)進(jìn)度7.4個(gè)百分點(diǎn)。其中:稅收收入完成12498萬元,增長56.4%,占一般預(yù)算收入的比重為81.7%,同比提高3.7個(gè)百分點(diǎn);非稅收入入庫28*萬元,增長20.6%,占一般預(yù)算收入的比重為18.3%。
三、努力規(guī)范管理,有條不紊做好各項(xiàng)改革和管理工作
一是繼續(xù)抓好部門預(yù)算編制,借助部門預(yù)算編制軟件,嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行,切實(shí)提高財(cái)政管理水平和檔次。重點(diǎn)是進(jìn)一步明確了科學(xué)合理的公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn),預(yù)算內(nèi)外統(tǒng)籌安排,同時(shí)嚴(yán)格按照部門預(yù)算的要求,盡量細(xì)化預(yù)算支出項(xiàng)目,明確支出類型和支付方式,努力體現(xiàn)公共財(cái)政的職能,壓縮非生產(chǎn)性支出,盡力保證教育、支農(nóng)等必不可少的最基本性的政策性支出,把有限的財(cái)力盡力向經(jīng)濟(jì)一線傾斜,努力保證涉及全局性的重大招商等必需支出。二是切實(shí)抓好鄉(xiāng)財(cái)縣管工作。重點(diǎn)做好鎮(zhèn)級預(yù)算的編制工作,為強(qiáng)化鎮(zhèn)級預(yù)算管理打下了基礎(chǔ)。三是落實(shí)措施,配合國庫股著力推進(jìn)國庫集中支付改革,深化國庫直接支付制度??h級財(cái)政國庫集中支付制度改革的核心內(nèi)容是在科學(xué)合理編制部門預(yù)算的基礎(chǔ)上,建立國庫單一賬戶體系,提高財(cái)政資金調(diào)控能力,規(guī)范資金撥付方式,合理劃分財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付范圍,建立用款計(jì)劃制度,科學(xué)合理地使用管理財(cái)政資金。四是進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部管理,制訂了豐縣財(cái)政專項(xiàng)資金管理暫行辦法,重申借款有關(guān)規(guī)定及辦法。上半年在做好日常資金審核、審批的同時(shí),與行財(cái)、政府采購中心密切配合,嚴(yán)格審查審批購管項(xiàng)目及資金,較好地發(fā)揮了自身職能作用。
四、積極、主動(dòng)、認(rèn)真地做好省直管縣財(cái)政管理體制改革的基礎(chǔ)性工作
實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革是省委省政府為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步完善的需要而作出的重大決策,是今年財(cái)政系統(tǒng)一項(xiàng)重要工作,為抓好這項(xiàng)工作,我們制定了一系列切實(shí)可行的工作措施。一是以財(cái)政簡報(bào)的形式及時(shí)向局領(lǐng)導(dǎo)及縣主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)省直管縣財(cái)政管理體制改革的主要精神,并召集縣財(cái)政各有關(guān)股室、縣直各單位會(huì)計(jì),就這項(xiàng)工作進(jìn)行了培訓(xùn)和具體部署,使大家統(tǒng)一了思想,充分認(rèn)識(shí)了改革的重要性和必要性;二是認(rèn)真、全面、細(xì)致地清理確定省與縣、市與縣政府之間的財(cái)政分配事項(xiàng)及劃轉(zhuǎn)基數(shù),積極、主動(dòng)與省市財(cái)政聯(lián)系,清理核對省與市縣之間、市與縣之間政府性財(cái)政債務(wù),并做好預(yù)算外資金分享集中與補(bǔ)助的清理和填報(bào)工作,為下一步理順預(yù)算外資金管理關(guān)系奠定基礎(chǔ)。
五、做好小車購置管理工作。
針對小車購置中存在的問題,我們和縣紀(jì)委一起對全縣對全縣小汽車情況進(jìn)行檢查,按規(guī)定統(tǒng)一辦理保險(xiǎn),并對各行政事業(yè)單位的小車數(shù)量、人員編制情況進(jìn)行了詳細(xì)的統(tǒng)計(jì),參考省市文件提出小車配置初步方案,給領(lǐng)導(dǎo)決策提供了依據(jù),較好的控制了我縣小車購置上升的勢頭。
六、其他工作開展情況
一是加班加點(diǎn)做好20*年度財(cái)政供給單位人員信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)審改及20*年數(shù)據(jù)更新的布置、填報(bào)、審核和上報(bào)工作,高質(zhì)量的完成了任務(wù),為加強(qiáng)預(yù)算管理,提高財(cái)政信息化水平打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
二是聯(lián)系國、地稅部門,認(rèn)真做好200X年企業(yè)所得稅稅源調(diào)查及重點(diǎn)產(chǎn)品國際競爭力調(diào)查的布置、填報(bào)、審核和上報(bào)工作,為國家研究稅制改革方案,制定財(cái)稅政策,加強(qiáng)財(cái)稅管理,提供了第一手資料,也為財(cái)政、稅務(wù)部門共同摸清企業(yè)所得稅稅源分布和構(gòu)成,實(shí)現(xiàn)資源共享,加強(qiáng)稅收征管打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
文章認(rèn)為,轉(zhuǎn)變政府職能,解決政府權(quán)力過大的問題,推進(jìn)政府行政管理體制改革,是全面推進(jìn)改革的關(guān)鍵。
在日前舉行的“全國經(jīng)濟(jì)體制改革工作會(huì)議”上,國家發(fā)改委主任馬凱表示,中國將圍繞三個(gè)著力點(diǎn),不斷將改革引向深入。與此同時(shí),各部委也在此次會(huì)議上公布了今年改革的主攻方向。
文章稱,馬凱所說的三個(gè)著力點(diǎn)包括,圍繞消除不利于發(fā)揮市場基礎(chǔ)性作用的體制機(jī)制障礙深化改革,重點(diǎn)是改革行政管理體制、完善所有制結(jié)構(gòu)、推進(jìn)現(xiàn)代市場體系建設(shè);圍繞消除不利于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的體制機(jī)制障礙深化改革,重點(diǎn)放在財(cái)稅、金融、價(jià)格等方面的改革;圍繞消除不利于構(gòu)建和諧社會(huì)的體制機(jī)制障礙深化改革,重點(diǎn)將推進(jìn)就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障制度和教育、衛(wèi)生體制改革,建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、有利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的體制。
作為直接負(fù)責(zé)改革指導(dǎo)與總體協(xié)調(diào)的政府機(jī)構(gòu),國家發(fā)改委對改革的部署代表著中國高層對改革的態(tài)度。因此從上述三點(diǎn)來看,改革的脈絡(luò)已經(jīng)非常清楚:改革必須充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用;改革必須著力轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)和改革宏觀調(diào)控;改革必須改善民生狀況,增進(jìn)人民的福祉。換言之,改革的市場化方向不變,同時(shí),改革又須以人為本,講究協(xié)調(diào)、共享。
文章強(qiáng)調(diào)指出,政府轉(zhuǎn)型要適應(yīng)中國社會(huì)矛盾變化的客觀需求。今后幾年,要有效地解決社會(huì)日益突出的兩大矛盾,政府要扮演好兩種角色:一是繼續(xù)推進(jìn)市場化改革,以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式由政府主導(dǎo)型向市場主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變,尤其要“合理界定”和“嚴(yán)格規(guī)范”政府投資范圍以及中央與地方的投資事權(quán);二是強(qiáng)化政府在公共服務(wù)中的主體地位,加快建設(shè)公共行政型政府。目前,公共需求的全面增長與公共產(chǎn)品供給的短缺、公共服務(wù)的不到位,已是一個(gè)相當(dāng)突出的問題。
一分部署,九分落實(shí)。黨的十以來,深化改革全面發(fā)力、多點(diǎn)突破、蹄疾步穩(wěn)。通過真刀真槍、大刀闊斧的改革,突破了一些過去認(rèn)為不可能突破的關(guān)口,解決了一些多年久拖不決,久攻不下的難題。依靠全面深化改革,著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,各領(lǐng)域標(biāo)志性、支柱性改革任務(wù)持續(xù)推出,重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得突破性進(jìn)展。轉(zhuǎn)變政府職能大力推進(jìn),城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制加快健全,創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的制度體系基本成型,開放型經(jīng)濟(jì)新體制加快形成,同時(shí),國有企業(yè)和重點(diǎn)行業(yè)改革逐步展開,財(cái)稅金融改革步伐加快,投融資體制改革不斷深化,價(jià)格改革邁出實(shí)質(zhì)性步伐。近幾年是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制著力最多、進(jìn)展最快、成效最顯著的時(shí)期。隨著改革向縱深推進(jìn),面臨的難題更多、實(shí)施的難度更大,只有繼續(xù)牢牢堅(jiān)持不折不扣抓落實(shí),才能夯基壘臺(tái)、積厚成勢,讓改革真正落地、成效真正顯現(xiàn)。
牢固樹立政治意識(shí),從解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的問題、增強(qiáng)人民群眾獲得感出發(fā)抓落實(shí)。抓改革是一項(xiàng)重大政治任務(wù),要把抓改革落實(shí)同推進(jìn)“五位一體”總體布局、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局以及落實(shí)新發(fā)展理念結(jié)合起來,同抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、民生改善、黨的建設(shè)等工作結(jié)合起來,既要通過抓改革來促發(fā)展,又要圍繞謀發(fā)展來抓改革。要牢固樹立全局意識(shí)、責(zé)任意識(shí),以釘釘子精神抓好改革落實(shí),扭住關(guān)鍵、精準(zhǔn)發(fā)力,敢于啃硬骨頭,盯著抓、反復(fù)抓,直到抓出成效。改革要著眼于解決發(fā)展中存在的突出矛盾和問題,著力提高改革的針對性和實(shí)效性,把有利于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險(xiǎn)、惠民生的改革舉措往前排。要把以人民為中心的發(fā)展思想體現(xiàn)在改革工作的各個(gè)環(huán)節(jié),從時(shí)間表倒排最急迫事項(xiàng)改起,從老百姓最期盼的領(lǐng)域改起,從社會(huì)各界能夠達(dá)成共識(shí)的環(huán)節(jié)改起,推出一批叫得響、立得住、群眾認(rèn)可的硬招、實(shí)招,辦成幾件實(shí)實(shí)在在的事情,讓全社會(huì)感受到市場環(huán)境、創(chuàng)業(yè)條件、干部作風(fēng)在一天天好轉(zhuǎn),讓人民群眾真正感受到改革帶來的新氣象、新風(fēng)貌。
遵循改革規(guī)律和特點(diǎn),從任務(wù)、進(jìn)度、成效等方面精準(zhǔn)發(fā)力抓落實(shí)。改革舉措落實(shí)不夠到位是改革推進(jìn)過程中存在的突出問題,有的改革方案出臺(tái)后,相關(guān)配套措施出臺(tái)不及時(shí),有的甚至以文件落實(shí)文件、以會(huì)議落實(shí)改革,還有的選擇性淡化弱化真正需要解決的突出矛盾,不能在任務(wù)、進(jìn)度、成效等關(guān)鍵問題上盯緊抓實(shí)。進(jìn)一步抓改革落實(shí),必須精準(zhǔn)發(fā)力。一是抓任務(wù)落實(shí)。全面深化改革是系統(tǒng)工程,頭緒多,任務(wù)重,必須集中力量把主要改革舉措推出來,明確任務(wù)方向,然后集中力量一項(xiàng)一項(xiàng)抓好落實(shí)。二是抓進(jìn)度落實(shí)。要按照既定的時(shí)間表、路線圖,更加注重發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革的牽引作用,更加有針對性解決各領(lǐng)域各層面各環(huán)節(jié)的矛盾和問題,強(qiáng)化基礎(chǔ)支撐,注重系統(tǒng)集成,不斷提高改革精準(zhǔn)化、精細(xì)化水平。三是抓成效落實(shí)。要把改革舉措放到實(shí)踐中去檢驗(yàn),讓基層來評判,讓群眾來打分,看改革是否促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,是否給人民群眾帶來了獲得感。
完善抓改革的體制機(jī)制,從建立全過程、高效率、可核實(shí)的改革落實(shí)機(jī)制著眼抓落實(shí)。一是建立問題動(dòng)態(tài)解決機(jī)制。改革由問題倒逼而產(chǎn)生,又在不斷解決問題中得以深化。對改革實(shí)際操作中遇到的各種問題,要不斷研究完善改革政策,做到既堅(jiān)持改革原則又照顧各方關(guān)切,確保改革舉措可落地、能落地。二是抓督察、促落實(shí)。落實(shí)督察責(zé)任,嚴(yán)格督察工作要求,提高督察工作權(quán)威性和執(zhí)行力。對敷衍塞責(zé)、拖延扯皮、屢推不動(dòng)的,對重視不夠、研究甚少、貫徹乏力的,要進(jìn)行問責(zé)。對已出臺(tái)的改革方案,還要定期開展落實(shí)情況的督促檢查,既要督任務(wù)、督進(jìn)度、督成效,也要察認(rèn)識(shí)、察責(zé)任、察作風(fēng),存在問題的要及時(shí)進(jìn)行整改,以督察促落實(shí)。三是建立改革效果評估機(jī)制。多開展第三方評估,根據(jù)評估情況不斷調(diào)整完善改革舉措,形成優(yōu)化改革方案、狠抓改革落實(shí)、加強(qiáng)改革評價(jià)的良性循環(huán)。四是建立鼓勵(lì)改革創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制,既鼓勵(lì)創(chuàng)新、表揚(yáng)先進(jìn),也允許試錯(cuò)、寬容失敗,使更多的人成為改革促進(jìn)派和改革實(shí)干家。
一是貫徹執(zhí)行貨幣政策職能。主要包括在轄區(qū)內(nèi)宣傳、傳達(dá)和貫徹總行的貨幣政策精神;加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)、調(diào)研和分析;反饋貨幣政策實(shí)施效果和存在的問題,提出相應(yīng)的政策建議等。
二是提供區(qū)域金融服務(wù)職能。主要包括支付清算服務(wù)和其他服務(wù)兩大職能。支付清算服務(wù)主要內(nèi)容為:同城票據(jù)清算職能和異地資金清算職能;現(xiàn)代化支付系統(tǒng)及先進(jìn)支付結(jié)算工具的推廣和使用等;其他服務(wù)職能主要包括外匯管理職能、經(jīng)理國庫職能、政策咨詢、地方政府金融政策顧問等。
三是維護(hù)轄區(qū)金融穩(wěn)定。主要包括加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警預(yù)報(bào)監(jiān)測;引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn);根據(jù)總行的授權(quán),配合監(jiān)管部門對有問題的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行處置等等。
二、基層人民銀行經(jīng)理好國庫,履行好央行新職能的思路和措施
央行職能轉(zhuǎn)換后,國庫工作應(yīng)適應(yīng)形勢要求,圍繞三大職能,做好如下工作:
1、適時(shí)調(diào)整工作重點(diǎn),做好國庫基礎(chǔ)工作,履行基層央行服務(wù)職能。
及時(shí)準(zhǔn)確做好預(yù)算收入的收納、報(bào)解和支撥是國庫部門最基礎(chǔ)的工作,也是國庫配合財(cái)、稅、海關(guān)等職能部門協(xié)助政府履行職責(zé)、支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的責(zé)任所在。為適應(yīng)財(cái)稅、金融體制改革的要求和需要,近年來,基層國庫做了大量艱苦細(xì)致、卓有成效的工作。一方面為提高自身服務(wù)水平,先后推廣使用了全國統(tǒng)一的《國庫業(yè)務(wù)綜合核算系統(tǒng)》1.0版和2.0版、以獨(dú)立的聯(lián)行行號參加了大額支付系統(tǒng)、開通了“國庫內(nèi)部往來”、實(shí)行了國庫資金的“滾動(dòng)報(bào)解”等一系列措施和工程,加快了資金周轉(zhuǎn)速度,使國庫資金的匯劃擁有了“快車道”和“直通車”,真正實(shí)現(xiàn)了預(yù)算收支的適時(shí)劃轉(zhuǎn),準(zhǔn)確到賬。另一方面,適應(yīng)財(cái)稅體制改革要求,配合相關(guān)部門實(shí)行了政府集中采購的“陽光工程”;研究制定了《財(cái)政國庫管理體制改革方案》、《財(cái)政國庫管理體制改革資金清算辦法》等一整套規(guī)章制度,嚴(yán)格行資格審核,建立了單一賬戶體系,進(jìn)行了市級單位財(cái)政國庫管理體制改革的試點(diǎn)和推廣工作等。今后,國庫部門應(yīng)一如繼往,強(qiáng)化服務(wù),不斷創(chuàng)新,進(jìn)一步發(fā)揮“執(zhí)行、促進(jìn)和監(jiān)督”作用,樹立央行服務(wù)“窗口”新形象。具體來講:
一是要轉(zhuǎn)變觀念,提高認(rèn)識(shí),把提供安全、優(yōu)質(zhì)、高效的金融服務(wù)作為國庫的首要目標(biāo),充分利用高科技手段深化和提高金融服務(wù)水平,力求服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)化和效率最大化,為地方經(jīng)濟(jì)金融改革與發(fā)展提供良好、堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
二是深化、拓展金融服務(wù)的層次和內(nèi)容。在做好市級單位財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,繼續(xù)做好擴(kuò)大試點(diǎn)和向縣級財(cái)政延伸各項(xiàng)工作,加強(qiáng)財(cái)政性資金監(jiān)督管理,更好地發(fā)揮財(cái)政支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。按照總行統(tǒng)一部署,盡早完成小額支付系統(tǒng)的上線工作,加快資金周轉(zhuǎn)速度,最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算收入的“零在途”。依托科技,推動(dòng)財(cái)稅庫行橫向聯(lián)網(wǎng)進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)信息互通,資源共享,提高服務(wù)水平和工作效率。同時(shí)依托科技,積極建設(shè)資金匯劃“綠色通道”,保證匯劃渠道安全、穩(wěn)定、高效運(yùn)行,為國家預(yù)算資金乃至整個(gè)社會(huì)資金流的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供良好的服務(wù)。
三是做好對轄區(qū)國庫業(yè)務(wù)的指導(dǎo)服務(wù)。轄區(qū)支庫和經(jīng)收處是國庫工作的基礎(chǔ),其工作質(zhì)量的好壞直接關(guān)系全轄整體業(yè)務(wù)水平。因此,應(yīng)定期對轄區(qū)支庫和經(jīng)收處業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查指導(dǎo),規(guī)范其操作行為,切實(shí)提高國庫核算質(zhì)量。同時(shí)做好對轄區(qū)國庫干部的政策宣傳、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作指導(dǎo),幫助解決工作中遇到的各類困難、問題,構(gòu)建健康和諧的工作環(huán)境、事業(yè)環(huán)境和發(fā)展環(huán)境,促進(jìn)轄區(qū)國庫整體工作的提高。
2、防范和化解國庫資金風(fēng)險(xiǎn),履行基層央行維護(hù)轄區(qū)金融穩(wěn)定職能
國庫資金作為人民銀行的基礎(chǔ)貨幣,不僅是人民銀行信貸資金的重要來源,更是政府用來支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的工具。國庫部門在具體經(jīng)理預(yù)算收支過程中,不僅要保證縱向所轄國庫系統(tǒng)資金匯劃環(huán)節(jié)的安全,還要保證橫向財(cái)稅部門資金使用和退付的合理合規(guī)性。近年來,不斷發(fā)生的盜用、挪用國庫資金的案件,使得國庫被形象的比作人民銀行“露天的發(fā)行庫”和“案件高發(fā)區(qū)”,其風(fēng)險(xiǎn)程度之大,防范風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)之重日益彰顯。因此必須站在講政治、講穩(wěn)定的高度,將防范和化解國庫資金風(fēng)險(xiǎn)工作作為履行好人民銀行穩(wěn)定職能的一項(xiàng)重要工作來抓。一是加快國庫制度建設(shè),保證日常工作有章可循。盡快修訂頒布新的《國庫條例》及其《實(shí)施細(xì)則》,確立新形勢下國庫的職責(zé)、權(quán)限,制定統(tǒng)一的操作流程,嚴(yán)密核算手續(xù),保證國庫整體作用的有效發(fā)揮。二是建立國庫會(huì)計(jì)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任制。主要是建立國庫會(huì)計(jì)經(jīng)辦人員、國庫會(huì)計(jì)主管、國庫部門領(lǐng)導(dǎo)和國庫主任四級內(nèi)控目標(biāo)管理責(zé)任制,實(shí)行逐級把關(guān)、負(fù)責(zé)制度。三是嚴(yán)格履行“大額資金三級審批”制度,嚴(yán)把庫款支撥、退付關(guān),發(fā)揮好國庫的“閘門”作用。四是加強(qiáng)檢查監(jiān)督,規(guī)范轄區(qū)國庫和經(jīng)收處業(yè)務(wù)操作,防范和杜絕風(fēng)險(xiǎn)隱患。五是對現(xiàn)有國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)進(jìn)行升級改造,增設(shè)聯(lián)行密押卡和網(wǎng)絡(luò)防火墻,提高計(jì)算機(jī)的識(shí)別和自身防護(hù)能力,防止泄密和網(wǎng)絡(luò)黑客、計(jì)算機(jī)病毒入侵等利用計(jì)算機(jī)的犯罪。六是成立由國庫、財(cái)政、稅務(wù)等部門參加的資金風(fēng)險(xiǎn)防范工作小組,加強(qiáng)對轄區(qū)財(cái)稅和國庫資金安全的組織領(lǐng)導(dǎo),通過建立共享的綜合信息監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)評價(jià)系統(tǒng),提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別預(yù)警能力,從而保證國庫資金安全。
3、做好國庫資金分析監(jiān)測和熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題研究,履行基層央行貫徹和執(zhí)行貨幣政策職能
國庫作為人民銀行執(zhí)行貨幣政策和政府部門執(zhí)行財(cái)政政策的結(jié)合點(diǎn),是連結(jié)人民銀行、商業(yè)銀行、財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)等眾多部門的紐帶。國庫的關(guān)聯(lián)部門點(diǎn)多面寬,信息資源豐富,其超然的地位又保證了所出具的報(bào)表數(shù)據(jù)的真實(shí)、權(quán)威。做好對國庫資金的監(jiān)測分析,不僅可以為央行執(zhí)行貨幣政策提供參考,而且也可以為政府應(yīng)用財(cái)政政策進(jìn)行宏觀調(diào)控提供有力的依據(jù)。因而應(yīng)進(jìn)一步提高對國庫調(diào)研分析工作的認(rèn)識(shí),切實(shí)履行好這一職責(zé):
一是建立調(diào)研制度,完善分析體系,適時(shí)對國庫資金的各項(xiàng)指標(biāo)變動(dòng)情況進(jìn)行監(jiān)測。通過對國庫資金的綜合分析,及時(shí)對轄區(qū)經(jīng)濟(jì)金融形勢和變化趨勢做出全面分析、客觀評估和科學(xué)預(yù)測,向上級國庫和有關(guān)部門反映,為政府和中央銀行貫徹執(zhí)行財(cái)政政策和貨幣政策提供信息支持。
關(guān)鍵詞:稅制改革;營業(yè)稅;增值稅
“十二五”以來,我國在經(jīng)濟(jì)工作方面,不斷加快發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。 稅收是政府施政的政策工具和物質(zhì)手段,2012年,我國將六大稅制改革提上政府議事日程,包括完善增值稅制度,推進(jìn)營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn);健全消費(fèi)稅制度;進(jìn)一步推進(jìn)資源稅改革;研究制定房產(chǎn)保有、交易環(huán)節(jié)稅收改革方案,穩(wěn)步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn);推進(jìn)城市維護(hù)建設(shè)稅改革;深化環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)改革。在此番稅制改革中,營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)最受關(guān)注,成為了2012年結(jié)構(gòu)性減稅的重中之中?!盃I改增”不僅為服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)減輕了稅負(fù),也體現(xiàn)出優(yōu)化稅制對生產(chǎn)方式的引導(dǎo),為推動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了關(guān)鍵性的作用。
一、“十二五”期間財(cái)稅體制改革的總體方向及稅種改革的重點(diǎn)
主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是政府收入占國民生產(chǎn)總值的比例;二是中央和地方政府在稅收資源的分配上存在矛盾;三是稅收和稅源的背離。在一些具體稅種的改革方面,營業(yè)稅改革成為了一個(gè)最重要的領(lǐng)域。
(一)營業(yè)稅阻存礙經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變
1994年稅制改革遺留下的最大問題就是營業(yè)稅的問題。目前來看,我國在生產(chǎn)領(lǐng)域全面推行增值稅,而在服務(wù)領(lǐng)域全面保留營業(yè)稅。營業(yè)稅主要存在三大問題:
1.存在重復(fù)征稅問題,稅負(fù)水平平均比增值稅高
這主要是因?yàn)闋I業(yè)稅在稅制設(shè)計(jì)上存在全額多環(huán)節(jié)計(jì)稅,營業(yè)稅的名義稅率看似較低,但由于存在重復(fù)征稅,所以很多行業(yè)的實(shí)際稅負(fù)較重。假設(shè)我們把營業(yè)稅的稅負(fù)折算為(營業(yè)稅/增加值)比率,且具有與增值稅可比的口徑,那么,我國現(xiàn)有的大中城市北京、天津、上海等地已出現(xiàn)了營業(yè)稅稅負(fù)高過增值稅稅負(fù)的情況。假設(shè)我們再將IT、金融、房地產(chǎn)、研發(fā)與技術(shù)服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)、信息、物流等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)從服務(wù)業(yè)中單列出來,計(jì)算它們的間接稅稅負(fù),那么我們會(huì)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的間接稅稅負(fù)已然超過了規(guī)模以上工業(yè)的稅負(fù)。近年來,服務(wù)業(yè)稅負(fù)超過制造業(yè)稅負(fù)的問題已經(jīng)在全國大多數(shù)省、市、區(qū)變得愈加嚴(yán)重。就目前來看,高稅負(fù)明顯制約著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐,在增加就業(yè)、增加收入等方面制造阻力,不利于促進(jìn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。
2.出口不退稅
免稅與退稅是兩個(gè)不同的概念,雖然說,我國目前的營業(yè)稅中有一部分是出口免稅的,但這樣的營業(yè)稅結(jié)構(gòu)會(huì)直接或間接地造成現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展不平衡、不理想的狀態(tài)。這一點(diǎn),我們在已經(jīng)過去的“十一五”規(guī)劃關(guān)于服務(wù)業(yè)發(fā)展和就業(yè)未完成規(guī)劃指標(biāo)中能夠清晰地看到。
(二)營業(yè)稅改為增值稅對國民經(jīng)濟(jì)的影響
營業(yè)稅改為增值稅能增加增值稅扣除范圍,繼而降低增值稅稅負(fù)水平,并間接地降低整個(gè)產(chǎn)業(yè)稅負(fù)水平。這雖然符合國務(wù)院確定的結(jié)構(gòu)性減稅的原則,但與此同時(shí)卻會(huì)影響中央和地方政府的稅收資源分配,還會(huì)影響各地方政府之間的財(cái)稅資源分配。
1.降低稅負(fù),引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級
稅收作為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要經(jīng)濟(jì)杠桿,國家在限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品上征收高稅負(fù)以限制其生產(chǎn)發(fā)展,對需要鼓勵(lì)和大力發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品領(lǐng)域減免稅負(fù)以引導(dǎo)其增加生產(chǎn)。營業(yè)稅改征增值稅后,既可以解決過去產(chǎn)品稅領(lǐng)域存在的問題,又可以解決多環(huán)節(jié)重復(fù)征稅和出口不退稅的問題,從而降低服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的稅負(fù)水平,充分體現(xiàn)出對經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
2.營業(yè)稅改革對中央和地方財(cái)稅資源分配的影響
營業(yè)稅負(fù)過重的一個(gè)體制性原因在于分稅制財(cái)政體制。分稅制的實(shí)質(zhì)是增強(qiáng)了各級政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配與呼應(yīng),再通過自上而下的轉(zhuǎn)移支付使欠發(fā)達(dá)地區(qū)也能在大體達(dá)到可用財(cái)權(quán)與事權(quán)的平衡。增值稅屬共享稅,其收入75%歸中央,僅25%歸地方政府,而營業(yè)稅則全部收歸地方政府。1994年分稅制改革后,中央政府把稅收的重要稅項(xiàng)和一些最易征收的稅種都收歸中央財(cái)政了。至2009年,中央政府的預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比例提升至52%,地方政府卻由1993年的78%下降至2009年的48%。與此同時(shí),地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出占整個(gè)財(cái)政支出的比例在2009年則上升至80%。也就是說,地方政府要用手中48%的財(cái)政收入,去負(fù)擔(dān)80%的支出,事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不平衡。中國目前最主要的幾個(gè)稅種全是共享稅,而一旦將營業(yè)稅改為增值稅則會(huì)加劇財(cái)權(quán)的上移,也就意味著原來由地方支配的營業(yè)稅改為與中央共享,會(huì)進(jìn)一步加深事權(quán)與權(quán)財(cái)不匹配之間的矛盾。
3.改革稅收和稅源背離的問題
目前,轉(zhuǎn)移支付制度是分配中央、地方財(cái)稅資源的渠道,屬于縱向垂直體系的渠道。但實(shí)際上,地方政府之間還存在稅收和稅源背離的問題,這就需要加以橫向調(diào)整??陀^來看,我國的分稅制一直存在的一個(gè)重大缺陷就是,在平行的地方政府之間,沒能做到稅收和稅源的一致性?,F(xiàn)階段的稅制要求企業(yè)在注冊地交稅,而不是要求企業(yè)在稅源地交稅。這樣一來,在某一稅源地區(qū)所產(chǎn)生的稅收,很可能被另一地區(qū)所征收了。這種由于稅收體制運(yùn)行產(chǎn)生的嚴(yán)重背離分稅制初衷的做法,非正常地?cái)U(kuò)大了我國地區(qū)間的財(cái)政收入差距,使得我國不同在地區(qū)間的財(cái)政收入差距不能真實(shí)地反映地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距,換言之,沒有能真實(shí)地體現(xiàn)出地區(qū)間稅源的差距。 稅收和稅源的背離所體現(xiàn)的不是中央與地方政府之間的利益之爭,而是充分展示出地方政府之間的利益沖突。例如:西氣東輸工程、南水北調(diào)工程等,營業(yè)稅是按照運(yùn)輸總里程量、運(yùn)輸總量所設(shè)定的運(yùn)費(fèi)來計(jì)算,所有的營業(yè)稅都在企業(yè)注冊地繳納,而途經(jīng)的幾千公里,涉及那么多的省市都得不到任何稅收權(quán)益。但是它們卻要為這一工程提供資源、服務(wù)。此外,像企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、增值稅、消費(fèi)稅等,都不同程度地存在這一問題,即在某一個(gè)稅源地所形成的稅收被另外一個(gè)地方收取了。
二、改革分稅制,突破“營改增”瓶頸
借鑒國際上主要經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn),我們發(fā)現(xiàn),實(shí)行分稅制的國家基本上都能夠保持比較好的可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢。進(jìn)行分稅制改革,完善分稅制改革方案,建立健全事權(quán)與財(cái)力相匹配、相呼應(yīng),轉(zhuǎn)移支付合理有力的財(cái)政體制勢在必行。
(一)加大轉(zhuǎn)移支付力度或在共享稅中縮小中央分成比例,以增加地方收入
營業(yè)稅改增值稅后,轉(zhuǎn)移支付體系的缺陷會(huì)更加凸顯出地方財(cái)政收支失衡的困境。中央必須考慮其對地方稅收的沖擊并給予一定的收入補(bǔ)償,例如:把中央政府的錢更多地下放給基層政府,讓轉(zhuǎn)移支付力度更大一些,金額更多一些。再者:適當(dāng)壓縮中央在共享稅中的分成比例,增加地方政府的財(cái)政收入,減輕地方政府對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度。
(二)擴(kuò)大中央政府支出的責(zé)任范圍
如果不加大轉(zhuǎn)移支付的力度,那么,中央政府可將支出的職責(zé)范圍加以擴(kuò)大,即由中央政府履行更多的職責(zé)。例如:義務(wù)教育、公費(fèi)醫(yī)療、社會(huì)養(yǎng)老等可以由中央政府全額承擔(dān)。當(dāng)然,還有很多其他的職能是必須下到地方的,那么資金可以與職能一同下放基層。
(三)從制度層面解決稅收收入與稅源背離問題
解決這一問題可借鑒國外的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),稅收按照稅源地劃分,先把稅交給稅源地,然后考慮中央政府和地方政府的分配關(guān)系,之后中央再按照一定標(biāo)準(zhǔn)對收入低的地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。如此一來,我們不僅能解決地方政府之間的稅收權(quán)益之爭,同時(shí),也在一定程度上解決了中央與地方政府的稅收權(quán)益之爭。堅(jiān)持稅收收入與稅源的一致性,既合乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,也協(xié)調(diào)了地方政府間的利益關(guān)系。
我國現(xiàn)行的國庫管理制度運(yùn)行了幾十年,財(cái)稅體制經(jīng)歷了多次大的改革,而國庫管理制度基本上沒有變動(dòng)。隨著社會(huì)主義公共財(cái)政的建立,原國庫管理模式和管理方法已越來越不適應(yīng)新時(shí)期財(cái)政管理的要求,其弊端逐漸顯露出來。
一是國庫的概念及外延不夠明確。盡管各界普遍意識(shí)到了我國國庫職能已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,人民銀行及財(cái)政部也都在采取措施進(jìn)行國庫體制改革的試點(diǎn)工作,但究竟哪些屬于國庫職能,哪些屬于一般財(cái)政管理職能,并沒有一個(gè)得到普遍認(rèn)可的解釋,導(dǎo)致目前經(jīng)濟(jì)界及理論界出現(xiàn)兩個(gè)國庫概念,即現(xiàn)行法規(guī)定義的由人民銀行經(jīng)理的“國庫”與包含部分財(cái)政管理職能在內(nèi)的“財(cái)政國庫”。
二是由于人民銀行行使國庫管理職能是屬于“經(jīng)理”性質(zhì),而且國庫的職責(zé)是“負(fù)責(zé)辦理國家預(yù)算資金的收納、劃分、報(bào)解、支撥、結(jié)算,并向上級國庫和同級財(cái)政機(jī)關(guān)反映預(yù)算收支執(zhí)行情況”,實(shí)際上是財(cái)政的出納,是被動(dòng)的執(zhí)行財(cái)稅部門的指令和事后記帳的角色,難以發(fā)揮其在國庫管理工作中的積極性和主動(dòng)性,造成國庫管理的部分職能缺位,加之其“經(jīng)理”性質(zhì)在人員配備,業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面難以做到盡善盡美,很難保證財(cái)政管理質(zhì)量和國庫資金使用效率的提高。
三是由于國庫管理制度改革與財(cái)稅改革不同步,客觀上給財(cái)稅工作管理帶來一系列問題。具體表現(xiàn)在:由于一級政府都有一級財(cái)政,在鄉(xiāng)政府內(nèi)設(shè)有鄉(xiāng)財(cái)政所。為便于鄉(xiāng)財(cái)政所工作的開展,客觀上要求鄉(xiāng)級也要有一級國庫,但絕大多數(shù)鄉(xiāng)是沒有人民銀行的分支機(jī)構(gòu)或代辦機(jī)構(gòu)的,鄉(xiāng)級財(cái)政的庫款有的是由繳款人交入縣級金庫,由縣級金庫再按收入級次和納稅人所屬鄉(xiāng)劃分各鄉(xiāng)的收入,很容易造成收入劃分在縣與鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的錯(cuò)誤;有的是委托鄉(xiāng)的農(nóng)業(yè)銀行儲(chǔ)蓄所代收,再由儲(chǔ)蓄所通過交換劃到縣金庫,再由縣金庫劃分。由于不是就地繳納,給納稅人帶來諸多不便,也增加了庫款的在途時(shí)間,有時(shí)還會(huì)造成扣押庫款的不正?,F(xiàn)象。分稅制改革后,分設(shè)了國家和地方兩個(gè)稅務(wù)局,但都是共同對應(yīng)一個(gè)國庫系統(tǒng),沒有劃分中央國庫和地方國庫,在多種經(jīng)濟(jì)成份、多種流通渠道、多種分配層次存在的情況下,容易造成政策掌握不準(zhǔn),計(jì)算差錯(cuò)以及人為混庫、占壓庫款,截留上級財(cái)政收入等現(xiàn)象,特別是地方為了完成自己的財(cái)政收支任務(wù),往往協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)囟悇?wù)和國庫,優(yōu)先繳納地方稅稅款,優(yōu)先滿足地方財(cái)政支出需要的現(xiàn)象較為普遍,影響分稅制財(cái)政體制的實(shí)施,違背了分稅制財(cái)政體制的原則。根據(jù)稅務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要,很多稅務(wù)部門設(shè)立了征稅大廳。商業(yè)銀行為了增加存款和提高服務(wù)質(zhì)量的要求,紛紛與稅務(wù)部門聯(lián)合,進(jìn)駐稅務(wù)大廳,實(shí)現(xiàn)了銀稅一體化的辦公方式,但國庫管理機(jī)關(guān)對這一新生事物仍沒有統(tǒng)一的管理辦法和相關(guān)規(guī)定,各地的具體做法也不一樣,由于沒有統(tǒng)一的規(guī)定和具體的操作要求,在實(shí)際工作中,各商業(yè)銀行之間采取了不正當(dāng)手段相互競爭,在取得代辦資格后,由于各銀行自身的利益需要、積壓稅款、隨意壓庫的行為較為普遍。
四是國庫管理體制不適應(yīng)金融體制改革的發(fā)展。我國金融體制改革后,形成了以人民銀行為核心,商業(yè)銀行為主體,多種金融機(jī)構(gòu)并存的金融體系。由于國庫體制改革與銀行體制改革不同步,國庫的分支機(jī)構(gòu)不健全,沒有向下延伸,一些縣級國庫都是由專業(yè)銀行,更不用說鄉(xiāng)級。在金融體制改革后,專業(yè)銀行已向商業(yè)銀行過渡,都有各自的利益體系,這樣,商業(yè)銀行在代辦國庫業(yè)務(wù)時(shí),位子就很難坐正,根本無法行使對國庫資金的監(jiān)督管理職能,從而造成了國庫監(jiān)督管理職能的缺位。
五是國庫資金的劃轉(zhuǎn)和結(jié)算方法不科學(xué)。這方面主要表現(xiàn)為:首先,由于重復(fù)和分散設(shè)置帳戶,導(dǎo)致大量的預(yù)算外資金游離于預(yù)算管理之外,不便實(shí)施財(cái)政監(jiān)督和管理。其次,國庫資金運(yùn)行過程煩瑣,財(cái)政收入要經(jīng)繳款人向經(jīng)收處繳納,經(jīng)收處再劃到管轄行,管轄行集中后再劃轉(zhuǎn)到國庫;財(cái)政支出也要經(jīng)財(cái)政部門發(fā)出支付令后,交由國庫劃轉(zhuǎn)到用款單位的開戶銀行,收款單位得到到帳通知后再開出支票,最后才由開戶行將資金劃入提供公共服務(wù)或出售產(chǎn)品的單位,財(cái)政資金周轉(zhuǎn)緩慢,財(cái)政收支信息反饋十分遲緩,加之金融機(jī)構(gòu)本身的業(yè)務(wù)操作也需要一定的時(shí)間,極易造成占壓國庫資金的現(xiàn)象。
二、實(shí)施現(xiàn)代國庫管理制度應(yīng)遵循的原則
1、法制原則
財(cái)政國庫管理必須遵循法制原則。鑒于國庫集中支付這項(xiàng)改革尚處于試驗(yàn)階段,為了規(guī)范其運(yùn)行和防止出現(xiàn)偏差,近期內(nèi)在沒有正式的相關(guān)法律法規(guī)出臺(tái)之前,仍應(yīng)以《財(cái)政國庫管理制度改革方案》、《中央單位財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)資金支付管理方法》、《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)會(huì)計(jì)核算辦法》、《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)資金支付銀行清算辦法》等為基本法規(guī)依據(jù)。
2、便利原則
在法制和規(guī)范的前提下,國庫集中支付要使各部門、各單位用款更加方便,解決過去財(cái)政資金層層撥付,流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多,資金滯留、沉淀和流轉(zhuǎn)慢的問題。
3、效益原則
在推進(jìn)這次改革的過程中,必須堅(jiān)持效益原則,加強(qiáng)財(cái)政對資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理,有效遏制資金擠占、轉(zhuǎn)移、挪用等現(xiàn)象,降低財(cái)政資金劃撥支付成本,提高財(cái)政資金使用效益。
4、積極穩(wěn)妥、分步實(shí)施原則
國庫集中支付是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及到多方利益關(guān)系,必須作充分的調(diào)研和宣傳工作,取得各個(gè)方面的理解和支持,以減少改革的阻力。具體實(shí)施時(shí),要先易后難,對各種資金合理分類,分步實(shí)行集中支付。要在做好試點(diǎn)工作,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,不斷完善,穩(wěn)步推進(jìn)。
三.國庫管理制度改革的構(gòu)想
1、設(shè)立隸屬于中央銀行而又相對獨(dú)立的國庫管理機(jī)構(gòu)
由于國庫管理是財(cái)政管理的重要組成部分,其職能是管理和辦理財(cái)政資金收入和財(cái)政資金支出的業(yè)務(wù),是為財(cái)政部門的整個(gè)財(cái)政管理工作服務(wù)的,從其工作職責(zé)和工作性質(zhì)來看,其運(yùn)作的是國庫資金,具有管理政府部門財(cái)務(wù)的重要職能,由于中央銀行具有管理整個(gè)社會(huì)資金的職能,同樣也需要對國庫資金實(shí)行監(jiān)管,為了加大對國庫資金的監(jiān)管,有必要設(shè)立隸屬于中央銀行而又相對獨(dú)立的國庫管理機(jī)構(gòu),提高對國庫監(jiān)管的地位和力度。
2、加快國庫管理改革步伐,使國庫工作與財(cái)稅和金融體制改革配套
一是實(shí)現(xiàn)一級財(cái)政一級國庫制。即使無法達(dá)到一級財(cái)政一級國庫,也應(yīng)實(shí)現(xiàn)國庫向縣級和鄉(xiāng)級延伸,設(shè)立相應(yīng)的代辦處或經(jīng)收處,消除現(xiàn)在由商業(yè)銀行的銀行機(jī)構(gòu)代辦的現(xiàn)象。二是按照現(xiàn)行的國家和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)及其職能劃分,相應(yīng)理順國庫管理中關(guān)于中央金庫和地方金庫的關(guān)系,出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法,避免財(cái)政收入混級混庫和地方收入擠占中央收入等不正?,F(xiàn)象。三是理順國庫與各商業(yè)銀行的關(guān)系。對財(cái)政撥付的國庫資金,實(shí)行服務(wù)付費(fèi)的辦法,避免各商業(yè)銀行對國庫資金的無序競爭和各種腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
3、加快財(cái)政國庫管理法制建設(shè),做到依法行政、依法理財(cái)
目前國庫管理工作所依據(jù)的法律法規(guī),主要是《中國人民銀行法》、《中華人民共和國國家金庫條例》及其《實(shí)施細(xì)則》,但與這些法律制度配套的相關(guān)的制度還不健全。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,原來制定的法律亟需隨之完善,實(shí)際的國庫管理工作中,隨著形勢的不斷變化,出現(xiàn)了很多新情況、新問題,在現(xiàn)行的管理辦法和管理制度中沒有準(zhǔn)確的解釋或具體的處理規(guī)定。因?yàn)闆]有科學(xué)可行的管理辦法和規(guī)范合理的操作依據(jù),全國各地對國庫管理中新情況和新問題的處理五花八門,使國庫管理工作的法律約束性不強(qiáng),行政管理手段滯后,導(dǎo)致目前國庫管理偏松,存在較大漏洞,在整個(gè)國庫管理工作中具有一定的風(fēng)險(xiǎn),不利于財(cái)政管理和監(jiān)督的健康發(fā)展。因此必須建立健全國庫管理相關(guān)的法律法規(guī)和管理制度,促進(jìn)國庫管理的良性發(fā)展。
4、建立安全高效的國庫運(yùn)行機(jī)制
針對目前國庫資金劃轉(zhuǎn)和結(jié)算方法繁瑣、復(fù)雜、效率不高,信息反饋遲鈍,不便加強(qiáng)對國庫資金的監(jiān)督和管理的現(xiàn)狀,改革國庫管理辦法,建立安全高效的國庫運(yùn)行機(jī)制勢在必行。一是要清理銀行帳戶,建立國庫單一帳戶體系,規(guī)范國庫資金支撥程序,合理確定財(cái)政部門、稅務(wù)部門、國庫、預(yù)算單位的職責(zé)。二是完善已實(shí)行的工資統(tǒng)一發(fā)放辦法,縮短國庫資金的在途時(shí)間,減少國庫資金在預(yù)算單位的沉淀,便于財(cái)政資金的調(diào)度和對國庫資金的有效監(jiān)管。三是積極全面推行政府采購并實(shí)行國庫直接支付辦法,有效地防止政府采購工作中的腐敗現(xiàn)象,節(jié)約財(cái)政資金,同時(shí)可以大大縮短國庫資金的在途時(shí)間,減少政府采購資金的占壓、挪用,保證財(cái)政資金的安全和使用效率的提高。四是推行會(huì)計(jì)集中核算制度,建立“國庫支付中心”,向國庫單一帳戶體系下的國庫集中支付制度過渡。
5、拓展國庫管理職能
從表面上看,國庫是根據(jù)財(cái)政和稅務(wù)部門的決定,辦理國庫資金的收入和支付事項(xiàng),是政府的出納系統(tǒng)。但實(shí)際上國庫的職能還有很多,如協(xié)助財(cái)政部門搞好預(yù)算控制,做好政府債務(wù)管理和核算,履行現(xiàn)金管理等。要借鑒發(fā)達(dá)國家在國庫管理方面的依法治庫、追求效率、市場導(dǎo)向、系統(tǒng)控制等先進(jìn)理念,不斷拓展和履行國庫的各項(xiàng)職能,充分發(fā)揮國庫管理在財(cái)政管理中的地位和作用,提高國庫的服務(wù)意識(shí),建立新的國庫管理系統(tǒng)。