我國存款保險制度的建立

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一、中國建立存款保險制度的必要性

隨著經(jīng)濟全球化迅速發(fā)展，我國金融市場的不斷開放，金融業(yè)的戰(zhàn)略調(diào)整必須要有一整套有效的金融監(jiān)管制度和風險防范體系，成立存款保險制度將是我國金融行業(yè)監(jiān)管制度改革的重點之一。第一，隨著金融市場化、國際化進程的加快，我國中小型商業(yè)銀行紛紛成立，金融創(chuàng)新產(chǎn)品呈現(xiàn)井噴現(xiàn)象，競爭加激的同時，各商業(yè)銀行內(nèi)控管理卻良莠不齊，風險加劇。此外，外國銀行和其他金融機構(gòu)也紛紛進入我國市場，相繼而來的是各類金融業(yè)務(wù)的交叉發(fā)展，這種日趨白熱化的競爭將會給我國金融業(yè)帶來前所未有的威脅，無論從范圍上講，還是程度上看都將是空前的。因此，建立存款保險制度不失為防范金融風險、維護金融體系安全與穩(wěn)定的可行選擇之一。第二，利率市場化程度可以決定金融資源的配置效率，在促進經(jīng)濟增長、實現(xiàn)內(nèi)外均衡等方面發(fā)揮著重要的作用，是一個國家金融市場化過程中的關(guān)鍵一步。在我國不斷深化改革的今天，利率市場化已然成為金融改革的重中之重。然而利率市場化過程充滿風險，銀行系統(tǒng)將面臨著更加嚴重的不確定性。一旦利率管制放開，銀行之間存款與貸款競爭就會加劇，利潤空間被大幅壓縮，其冒險性和投機性增強，極可能會將資金投向高風險資產(chǎn)。尤其是在經(jīng)濟發(fā)展過熱時期，如果銀行大量資金流向股市和房地產(chǎn)市場，那么經(jīng)濟發(fā)展速度放緩甚至停滯后，股市、房地產(chǎn)價格暴跌，銀行壞賬會大幅上升。世界各國在利率市場化過程中幾乎都伴隨著或大或小的銀行危機。因此，如何在不影響金融秩序和社會穩(wěn)定的前提下建立存款保險制度、風險處置和銀行退出等風險防范機制顯得尤為重要。第三，雖然目前我國尚未建立存款保險制度，但卻長期實行隱性全額存款保險。隱性的存款保險制度國家并沒有對存款保險做出制度安排，但實際上政府在銀行等金融機構(gòu)退出市場時對存款提供100%擔保，形成了由財政買單的局面。1999年，由財政部牽頭先后組建了信達等四家金融資產(chǎn)管理公司，專門收購、管理和處置大型商業(yè)銀行剝離的不良資產(chǎn)。2004年，國家動用外匯儲備成立匯金公司并向中行和建行注資450億美元，提高其資本金比率。這種隱性存款保險的確幫助商業(yè)銀行優(yōu)化了其資產(chǎn)質(zhì)量和提高了競爭力，但是用納稅人的錢補貼金融機構(gòu)，違背了社會公平正義的觀念，產(chǎn)生了高額的社會成本，在一定程度上淡化了金融機構(gòu)和存款人的風險防范意識。隱性存款保險制度在法律規(guī)范上天然的缺陷，客觀上要求我國應(yīng)加快存款保險法律化、規(guī)范化、標準化進程，著力構(gòu)建一個法律關(guān)系清晰、保險責任明確、權(quán)利義務(wù)對等、效率與公平兼顧、基本保障健全、合法規(guī)范的存款保險體系，提高存款保險執(zhí)行效力，從而將過去隱藏和浪費的成本轉(zhuǎn)化為能夠組織、保留和利用的顯性化成本，為銀行業(yè)健康發(fā)展創(chuàng)造一個良性競爭環(huán)境。

二、建立我國存款保險制度的步驟和策略

（一）存款保險制度建立應(yīng)是較為溫和的漸進型

由于目前中國市場化程度不高，金融組織體系需要逐步完善，存款保險制度將帶來商業(yè)銀行利潤空間的下降，建立存款保險制度也不要操之過急。一方面，在存款保險范圍上，可通過區(qū)域試點和逐步推進，然后再逐步向全國集中統(tǒng)一強制執(zhí)行的存款保險制度過渡。另一方面，在費率核算上，應(yīng)以讓金融機構(gòu)接受的低費率起步作為緩沖，保證保費征收對金融機構(gòu)的財務(wù)影響較小，不會對正常經(jīng)營構(gòu)成重大影響為宜，待條件成熟后，逐漸向差別費率過渡，有助于實現(xiàn)存款保險制度平穩(wěn)建立并不斷完善。

（二）建立存款保險機構(gòu)與銀行監(jiān)管機構(gòu)有效協(xié)調(diào)機制

共建金融安全網(wǎng)，避免顯性存款保險體系下產(chǎn)生的道德風險和逆向選擇。在較寬松管制下的被保險機構(gòu)相比較嚴格管制下的機構(gòu)更傾向于承擔較大的風險，有效地管制對于金融行業(yè)的穩(wěn)定是至關(guān)重要的。我國應(yīng)當建立存款保險機構(gòu)與中國人民銀行、銀監(jiān)會等監(jiān)管機構(gòu)之間的合作和信息交流渠道，明確信息共享的內(nèi)容和程序，配合以審慎的金融監(jiān)管以發(fā)揮市場紀律和監(jiān)管紀律兩種機制的作用，強化市場約束，促使存款人、銀行所有者和經(jīng)營者以及監(jiān)管當局都來關(guān)心銀行的風險防范，才能充分發(fā)揮存款保險制度功能。首先，完善我國銀行市場準入監(jiān)管。市場準入是通過對銀行機構(gòu)進入金融市場、經(jīng)營金融產(chǎn)品、提供金融服務(wù)依法進行審查和批準，將那些有可能對存款人利益或銀行業(yè)健康運轉(zhuǎn)造成危害的投機冒險金融機構(gòu)拒之門外，來保證銀行業(yè)的安全穩(wěn)健運行。金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)根據(jù)市場經(jīng)濟環(huán)境的變化，完善市場準入監(jiān)管審核機制，保證獨立、客觀和公正地履行審批職責，提高準入管理的權(quán)威性和有效性。既要積極穩(wěn)妥地放開銀行機構(gòu)和銀行新業(yè)務(wù)準入限制，簡化審批程序，支持商業(yè)銀行在增強自我約束能力的基礎(chǔ)上穩(wěn)健發(fā)展，激發(fā)市場競爭活力，又要嚴格基本條件來保證注冊銀行具有良好的品質(zhì)，預(yù)防不穩(wěn)定機構(gòu)進入銀行體系。其次，建設(shè)符合我國銀行實際的經(jīng)營風險評價體系。學習借鑒國際銀行業(yè)的監(jiān)管技術(shù)，依據(jù)我國銀行業(yè)實際經(jīng)營情況，建設(shè)符合我國銀行業(yè)實際的監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和預(yù)警機制，識別、計量、評價銀行風險，用一套科學完備的分析指標體系和考核評級方法，對商業(yè)銀行經(jīng)營管理狀況進行定期評價。根據(jù)業(yè)務(wù)經(jīng)營的合法合規(guī)性、風險狀況和資本充足性、資產(chǎn)質(zhì)量、流動性、盈利能力、管理水平和內(nèi)部控制、市場風險敏感度等定性和定量指標確定風險水平或級別，風險越大表明監(jiān)管關(guān)注程度越高，并征收越高的保險費率，使強制投保和風險費率作為銀行機構(gòu)的自律因素和激勵因素，讓高風險商業(yè)銀行承擔更高額費率。這樣，既有利于降低商業(yè)銀行的道德風險，同時也提高了我國銀行業(yè)的整體抗風險能力，在真正意義上實現(xiàn)金融安全。最后，完善銀行退出配套機制。具有完善的市場退出機制是一個成熟、高效金融市場應(yīng)具備的特征之一。市場競爭的結(jié)果有好有壞，市場應(yīng)該有進有退，劣汰才能優(yōu)勝，銀行業(yè)建立平穩(wěn)、有序的退出通道、糾錯機制是完善市場的重要組成部分。我國問題銀行退出時，政府干預(yù)過多，行政色彩濃厚，相關(guān)法律可操作性差，處置手段和路徑單一，處置過程未能體現(xiàn)公平與效率原則，沒有遵循權(quán)利與責任對等、收益與風險對稱的市場游戲規(guī)則。存款保險制度是直接針對問題銀行退出時對存款人進行及時保護，維護存款人基本利益，可防止風險向健康銀行蔓延，進而維護金融業(yè)的安全和穩(wěn)定。由此可見，我國在建立和完善存款保險制度過程中，既要考慮控制道德風險的制度安排，又要在存款保險制度設(shè)計中體現(xiàn)強制加入、差別費率和風險共擔的原則，注重保持存款保險機構(gòu)與其他監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，又要互相協(xié)調(diào)，循序漸進。只有這樣，才能建立符合中國國情的存款保險制度，從而在提高公眾對銀行業(yè)的信心、維護金融體系穩(wěn)定方面發(fā)揮巨大的作用。

作者：羅恩東 單位：中國建設(shè)銀行廣西區(qū)分行