中外檔案管理體制比較
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[摘要]檔案事業(yè)是我國社會(huì)生活的一個(gè)重要子系統(tǒng)，為社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供檔案信息保障。檔案事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展要在宏觀上合理配置與利用國家檔案資源。各地區(qū)、各部門檔案事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃與實(shí)施，需要科學(xué)合理的檔案管理體制作為制度支撐。本文從我國檔案管理體制的發(fā)展歷程出發(fā)，結(jié)合當(dāng)代檔案管理體制，與美國、法國檔案管理體制進(jìn)行比較和分析，總結(jié)出我國現(xiàn)行檔案管理體制的優(yōu)點(diǎn)，以及國外檔案管理體制對我國檔案管理體制發(fā)展的啟示及意義。
一、檔案管理體制的含義
“體制”一詞在我國古代就已出現(xiàn)，最初是用來說明文章的體裁，或是藝術(shù)作品的風(fēng)格。到近代，人們開始把體制用于社會(huì)組織、社會(huì)制度，說明一定的社會(huì)機(jī)構(gòu)、機(jī)制或組織結(jié)構(gòu)。檔案管理體制，是以國家檔案事業(yè)管理為核心所形成的一系列基本制度、原則、規(guī)定的總稱，一般包括檔案工作基本原則，檔案管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則與框架，檔案行政管理制度，檔案法規(guī)與基本工作制度，檔案的教育、科研、出版、宣傳、學(xué)術(shù)交流等工作制度五大方面。檔案管理體制是我國社會(huì)主義制度下檔案事業(yè)的集中體現(xiàn)，對我國檔案事業(yè)的發(fā)展起著重要作用，直接關(guān)系到我國檔案工作根本任務(wù)和總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到檔案事業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，因此它的建立與完善對檔案事業(yè)的發(fā)展有著十分重要的意義。由于各國政治的不同，檔案管理體制亦有所差異。從總體上可劃分為集中式和分散式兩種基本形式。集中式是指地方檔案機(jī)構(gòu)受中央檔案機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督。這種體制下的各級檔案機(jī)構(gòu)是由國家用行政手段或法律手段設(shè)立的。檔案事業(yè)行政管理機(jī)關(guān)是檔案工作的業(yè)務(wù)指揮中心，按法定的權(quán)利對檔案機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。分散式是指國家不設(shè)立檔案事業(yè)行政管理機(jī)關(guān)，對檔案和檔案工作實(shí)行中央和地方分權(quán)管理，體現(xiàn)各負(fù)其責(zé)的原則。中央級的國家檔案館只負(fù)責(zé)管理中央和聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)的檔案，無權(quán)過問地方檔案事務(wù)。地方檔案機(jī)構(gòu)不受中央檔案機(jī)構(gòu)或聯(lián)邦檔案機(jī)構(gòu)的任何領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。
二、中國當(dāng)代檔案管理體制
(一)我國當(dāng)代檔案管理體制發(fā)展歷程
我國當(dāng)代檔案管理體制，是在中華人民共和國誕生之后，在黨和政府的關(guān)心和支持下，通過各級檔案行政管理主體的確立而生成的。從1949年解放到1959年，我國要求檔案實(shí)行“集中統(tǒng)一”管理，但實(shí)際上各領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及軍隊(duì)系統(tǒng)各機(jī)關(guān)在檔案管理體制上自成系統(tǒng)，制定各自的規(guī)章制度，分別進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。1959年6月24日，經(jīng)中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，正式成立中央檔案館，作為中共中央、國務(wù)院的直屬事業(yè)單位，既保管黨的檔案，又保管國家的檔案。黨政檔案工作統(tǒng)一管理之后，中共中央秘書局檔案處的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作與國家檔案局合并。從1960年開始，國家檔案局的業(yè)務(wù)和行政工作均由中共中央辦公廳領(lǐng)導(dǎo)，建制屬于國務(wù)院。至此，國家檔案局成為統(tǒng)一掌管全國黨和政府系統(tǒng)檔案工作的最高檔案行政管理部門。這是我國檔案管理體制的第一次重大改革，開始實(shí)行真正集中統(tǒng)一的檔案管理體制，在世界檔案史上獨(dú)創(chuàng)了黨政雙重領(lǐng)導(dǎo)檔案工作的新型管理模式，成為我國檔案事業(yè)的一大特色。
(二)我國檔案管理體制的主要內(nèi)容及特點(diǎn)
《中華人民共和國檔案法》第五條規(guī)定了“檔案工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的原則，既是我國檔案工作的基本原則，也是建設(shè)我國檔案管理體制最根本的組織制度。我國的檔案管理體制已由最初的絕對集權(quán)式管理發(fā)展為具有中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級管理的靈活、科學(xué)、民主的現(xiàn)代特色?！敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”作為現(xiàn)行檔案工作的原則，內(nèi)容包括三個(gè)方面：國家全部檔案分別由各級、各類檔案保管機(jī)構(gòu)集中管理；全國檔案工作在各級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由各級檔案事業(yè)機(jī)關(guān)統(tǒng)一、分級、分專業(yè)管理；實(shí)行黨政檔案和黨政檔案工作的統(tǒng)一管理。從而保證了黨和國家檔案的完整和安全，克服了檔案分散保存和檔案工作各自為政的弊端，促進(jìn)了全國檔案事業(yè)的有序進(jìn)行和協(xié)調(diào)的發(fā)展。1.集中統(tǒng)一的檔案管理體制國家檔案局成立之后，我國開始實(shí)行集中統(tǒng)一的檔案管理體制。既有利于加強(qiáng)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又能適應(yīng)地方實(shí)際工作需要，其主要內(nèi)容包括：一是國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業(yè)，縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)；二是各級綜合檔案館負(fù)責(zé)集中統(tǒng)一管理本級黨、政、群及其直屬機(jī)構(gòu)形成的需要永久保存的檔案資料，并提供利用；三是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)，應(yīng)統(tǒng)一管理本單位的檔案，負(fù)責(zé)建立健全本單位檔案工作的規(guī)章制度，指導(dǎo)本單位文件材料的形成、積累和歸檔工作，監(jiān)督指導(dǎo)所屬機(jī)構(gòu)的檔案工作；四是中央和地方各級黨委及政府檔案工作機(jī)構(gòu)，既是政府機(jī)構(gòu)，又是黨的機(jī)構(gòu)。該體制體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨民主集中制的原則，是國家實(shí)行管理活動(dòng)和機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的組織保證。這樣的體制克服了檔案分散保存的弊端，并且有利于維護(hù)國家歷史文化完整與安全，便于社會(huì)各方面利用。與此同時(shí)，地方檔案行政管理部門實(shí)行的是在地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)下的分級管理的具體模式。這種分級負(fù)責(zé)的管理體制，是黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的分權(quán)負(fù)責(zé)制度在檔案事業(yè)管理上的具體化，既符合我國的基本國情，又體現(xiàn)了群眾路線的工作方法，有利于檔案工作的全面開展。2.條塊結(jié)合的檔案管理體制所謂按“條”管理就是按專業(yè)工作系統(tǒng)的隸屬關(guān)系，由專業(yè)主管機(jī)關(guān)對所屬本系統(tǒng)內(nèi)各單位的檔案工作實(shí)施管理。所謂“塊”是指按照各級行政區(qū)域，如省、市、縣等。按“塊”管理就是地方檔案行政管理部門，按照各級行政區(qū)域劃分的界限，對本行政區(qū)域范圍內(nèi)的各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位的檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督與檢查。條塊結(jié)合的檔案管理體制，就是把“條”和“塊”分別管理的制度或方式有機(jī)地結(jié)合起來，揚(yáng)長避短，形成檔案工作縱橫管理的模式，具有鮮明的中國特色。按“條”管理實(shí)際上是一種縱向的分權(quán)負(fù)責(zé)的管理模式，打破了區(qū)域的限制，把各級同類機(jī)關(guān)、單位的檔案工作聯(lián)系起來，進(jìn)行同系統(tǒng)、同行業(yè)、同專業(yè)系統(tǒng)的管理。這種管理體制，能夠解決各部門各單位專業(yè)檔案分散保管的問題，解決各部門各單位文件材料收集不齊全、不完整，歸檔質(zhì)量不高等問題。檔案工作的條塊結(jié)合可以最大程度地發(fā)揮監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)職能，使檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，強(qiáng)化了檔案部門的行政管理職能，加大了監(jiān)督指導(dǎo)和依法治檔的力度。
三、國外檔案管理體制
(一)法國檔案管理體制概述
法國實(shí)行集中式檔案管理體制。法國大革命之前，其檔案管理工作是相對分散和落后的。檔案機(jī)構(gòu)數(shù)量和種類眾多，各個(gè)檔案館各自為政，缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和管理，并沒有建立統(tǒng)一的檔案工作規(guī)章制度和檔案法規(guī)。1789年法國資產(chǎn)階級大革命的同時(shí)，對檔案工作進(jìn)行了一系列改革。首先建立了國民議會(huì)檔案館，負(fù)責(zé)保存國民議會(huì)的文件。1790年，頒布了《國家檔案館條例》，建立了世界上第一個(gè)真正具有國家意義的綜合性檔案館，作為法蘭西共和國中央級檔案館，負(fù)責(zé)保存歷史檔案和歷屆國民議會(huì)、中央各機(jī)構(gòu)的檔案文件。隨后，法國頒布了《關(guān)于成立行政區(qū)檔案館的法令》，建立地方檔案館體系，規(guī)定在各行政區(qū)設(shè)立檔案館，地方檔案館作為國家館的分館，接受地方政府和國家檔案館的雙重領(lǐng)導(dǎo)。1794年，國民議會(huì)頒布了《穡月七日檔案法》，是國家檔案工作的第一部根本大法，也是世界上第一部專門的檔案法。其中國家檔案館享有行政管理權(quán)，不僅是檔案的保管機(jī)構(gòu)，還對其他地方檔案館起到領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的作用。1884年，法國頒布了關(guān)于建立法國檔案局的法令，規(guī)定檔案局是法國檔案事業(yè)最高行政管理中心，負(fù)責(zé)掌管全法國的檔案事務(wù)，到目前為止，法國只在中央設(shè)立了一個(gè)檔案事業(yè)行政管理中心——法國檔案局，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督中央和地方國家檔案館的工作，充分地體現(xiàn)了法國集中單一型的檔案管理體制。
(二)美國檔案管理體制概述
美國是聯(lián)邦制國家，實(shí)行分散式的檔案管理體制，其總體特點(diǎn)是全局分散、中央集中。聯(lián)邦政府檔案機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府各機(jī)關(guān)的檔案和檔案工作，對地方檔案機(jī)構(gòu)及事務(wù)沒有指導(dǎo)、監(jiān)督和管理權(quán)。各類檔案既沒有縱向的隸屬關(guān)系，也沒有橫向的業(yè)務(wù)聯(lián)系。但是，美國在分散式管理的基礎(chǔ)上，借鑒了集中式管理的一些優(yōu)點(diǎn)，在聯(lián)邦政府內(nèi)部，對檔案工作實(shí)行高度統(tǒng)一的管理。聯(lián)邦政府的檔案機(jī)構(gòu)是國家檔案與文件管理署，是聯(lián)邦政府檔案工作行政管理的領(lǐng)導(dǎo)中心和最高管理機(jī)構(gòu)，不僅直接領(lǐng)導(dǎo)和管轄國家檔案館及地區(qū)分館、聯(lián)邦文件中心和總統(tǒng)圖書館，而且依法制定并組織實(shí)施國家檔案文件管理的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，對聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)及派出機(jī)構(gòu)的檔案文件管理進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。國家檔案館及其地區(qū)分館組成了一個(gè)聯(lián)邦檔案館網(wǎng)，集中保管著全國所有聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)的各種類型和載體的檔案。美國15個(gè)聯(lián)邦文件中心集中保存了各個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的所有半現(xiàn)行文件。通過國家檔案與文件署對國家檔案館和聯(lián)邦文件中心的統(tǒng)一控制和管理，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的文件從產(chǎn)生到進(jìn)館的保存得到了有效的集中統(tǒng)一管理。
(一)中法兩國檔案管理體制比較
中國、法國都實(shí)行集中式的檔案管理體制，兩者在中央都設(shè)有國家級檔案行政管理機(jī)關(guān)，并且都是通過行政手段和法律手段對下設(shè)的各級檔案部門進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。兩者之間的不同主要體現(xiàn)以下方面：在檔案行政管理機(jī)構(gòu)上。我國在中央設(shè)有國家檔案局，統(tǒng)管全國檔案工作，地方上各省、市、區(qū)縣都設(shè)有檔案局(館)，分管本地檔案工作。法國只在中央設(shè)立檔案事業(yè)管理中心即國家檔案局，統(tǒng)一掌管全國的公共檔案，領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督中央和地方檔案館工作。由此看來，我國檔案行政管理體系比法國較完備。在國家檔案局職能權(quán)限上。我國國家檔案局是全國檔案事業(yè)的指揮中心，是黨中央和國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對全國檔案工作實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀管理，集中統(tǒng)一管理黨和國家中央機(jī)關(guān)的重要檔案文件材料。法國國家檔案局隸屬于文化部，集中管理檔案的范圍只限于歷史檔案和一部分政府機(jī)關(guān)檔案，負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國的公共檔案館。法國國家檔案局無權(quán)過問國會(huì)上下兩院、外交部、銀行等中央機(jī)關(guān)的檔案工作，也無權(quán)對宗教、科研等機(jī)構(gòu)的檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。
(二)中美兩國檔案管理體制比較
在我國，國家檔案局負(fù)責(zé)全國的檔案工作，制定檔案工作總體規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)、管理、監(jiān)督和指導(dǎo)全國檔案工作。國家檔案館對全國各級檔案館進(jìn)行行政監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。而在美國，聯(lián)邦政府對檔案工作實(shí)行集中統(tǒng)一管理，在全國設(shè)立多個(gè)分館，形成聯(lián)邦檔案館網(wǎng)。中國在國務(wù)院下設(shè)國家檔案局，美國則在聯(lián)邦政府下設(shè)國家檔案與文件管理署，都是對政府的檔案機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。兩者之間的不同主要體現(xiàn)在以下方面。在檔案管理制度上。中國實(shí)行集中式管理模式，而美國實(shí)行分散式管理模式，這是中美兩國檔案管理體制的根本差異。美國的國家檔案與文件署與各州檔案機(jī)構(gòu)沒有隸屬關(guān)系，對各州檔案工作沒有指導(dǎo)和監(jiān)督的作用，各州可以根據(jù)實(shí)際情況制定相應(yīng)的檔案法律法規(guī)和工作標(biāo)準(zhǔn)，是真正的分級管理。我國的檔案管理體制是集中式的，是在集中統(tǒng)一的原則下進(jìn)行檔案管理工作，在全國各級政府機(jī)構(gòu)設(shè)立檔案行政管理部門，分級統(tǒng)一掌管全國檔案事務(wù)。在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上。中國檔案管理機(jī)構(gòu)比較健全，國家檔案局負(fù)責(zé)主管全國檔案事業(yè)，全國檔案工作按照中央、省(自治區(qū)、直轄市)、地、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級的檔案管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，各檔案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保管本單位檔案，全國建立檔館網(wǎng)，負(fù)責(zé)分管范圍內(nèi)的檔案接收、收集、整理、保管和利用。美國國家檔案與文件署，只負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理聯(lián)邦政府各部門、各機(jī)關(guān)的文件和檔案以及下屬國家檔案館、檔案分館、文件中心和總統(tǒng)檔案館的工作，各州、市、縣政府檔案管理機(jī)構(gòu)和非政府企事業(yè)檔案管理機(jī)構(gòu)全部是獨(dú)立、分散的，互相之間沒有隸屬關(guān)系。
五、可借鑒之處
通過中外檔案管理體制的比較，可以看出我國的檔案管理體制具有一定的優(yōu)越性，并且具有自己的特色。但同時(shí)我們也要吸取西方發(fā)達(dá)國家的一些先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，取長補(bǔ)短，更好地推動(dòng)我國檔案事業(yè)的發(fā)展。
(一)變革檔案管理體制
對于存在著檔案行政管理機(jī)關(guān)的國家來說，檔案行政管理機(jī)關(guān)與國家檔案館大多屬于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但是，國家的最高檔案行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予地方檔案行政管理部門一定的自主權(quán)。如美國實(shí)行分散式管理體制，聯(lián)邦政府不過問各州的檔案工作事務(wù)，使各州充分發(fā)揮各州的積極性管理各自的檔案事務(wù)。法國雖然也實(shí)行集中式管理，但在全國范圍內(nèi)構(gòu)建了一個(gè)檔案館網(wǎng)，加強(qiáng)了國家檔案館與地方各級各類檔案館的聯(lián)系。我國應(yīng)在堅(jiān)持集中式管理體制的原則下，放寬對檔案部門的管制。政府檔案機(jī)構(gòu)可以從宏觀上控制全國檔案事業(yè)，具體的檔案工作可以由地方檔案機(jī)構(gòu)以及企事業(yè)單位的檔案機(jī)構(gòu)靈活進(jìn)行處置。充分發(fā)揮檔案機(jī)構(gòu)的自主性，因地制宜地實(shí)施符合自身情況的管理方式。
(二)協(xié)調(diào)文件管理與檔案管理的關(guān)系
按照文件生命周期理論，文件運(yùn)行的整個(gè)過程劃分為四個(gè)階段，即文件制作階段、文件現(xiàn)實(shí)使用階段、文件暫時(shí)保存階段和文件永久保存階段。美國邦國家檔案與文件署對聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)產(chǎn)生的文件、檔案實(shí)行統(tǒng)一管理，建立了15個(gè)聯(lián)邦文件中心(2個(gè)全國性文件中心，13個(gè)地區(qū)性文件中心)，制定了《聯(lián)邦文件管理法》作為法律保證。而法國檔案館有4個(gè)分館，1個(gè)檔案文件中心，負(fù)責(zé)接收中央各機(jī)關(guān)的半現(xiàn)行文件，地方上的省級文件中心直接附屬于省檔案館。中國對歸檔文件的管理主要由各個(gè)單位的檔案室承擔(dān)，文件管理機(jī)構(gòu)與檔案管理機(jī)構(gòu)分開設(shè)立，各成體系。我國應(yīng)當(dāng)利用文件生命周期理論，開展對檔案一體化管理的建設(shè)和對半現(xiàn)行文件的鑒定工作，推動(dòng)我國檔案事業(yè)管理體制的改革。
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作者：趙思卓 單位：中國電子科技集團(tuán)公司第五十四研究所
