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摘要:政府部門預(yù)算管理與績效管理相結(jié)合代表了我國政府預(yù)算管理改革的方向。人民銀行作為獨(dú)立的預(yù)算單位,自2012年開展預(yù)算績效評價(jià)試點(diǎn)工作以來,積極推進(jìn)預(yù)算績效管理工作。比照國內(nèi)外政府預(yù)算管理改革經(jīng)驗(yàn)做法,分析當(dāng)前人民銀行預(yù)算績效管理發(fā)展現(xiàn)狀,發(fā)現(xiàn)了預(yù)算績效管理工作中遇到的難題,需從預(yù)算績效管理制度、協(xié)調(diào)機(jī)制、指標(biāo)體系、監(jiān)督機(jī)制和考核機(jī)制等方面出發(fā),探索建立人民銀行全過程預(yù)算績效管理工作機(jī)制及實(shí)現(xiàn)路徑。
關(guān)鍵詞:人民銀行;預(yù)算績效管理;監(jiān)督機(jī)制;考核機(jī)制
一、國內(nèi)外預(yù)算績效管理的經(jīng)驗(yàn)做法
(一)國外預(yù)算績效管理
為了適應(yīng)日益加劇的國際競爭以及國內(nèi)日益激化的財(cái)政收支矛盾,西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家率先開展了公共管理改革,其中一個(gè)顯著特點(diǎn)就是引入了績效預(yù)算。1949年,美國胡佛委員會認(rèn)為在編制預(yù)算過程中對于產(chǎn)出的重視程度要高于投入。1979年,美國管理和預(yù)算辦公室提出了要對項(xiàng)目的實(shí)施效果以及資金效益進(jìn)行評價(jià)的觀點(diǎn)。1992年,美國政府進(jìn)行了大刀闊斧的政府預(yù)算改革,出臺了《政府績效與結(jié)果法案》,將績效評價(jià)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。1992年,卡普蘭(Kaplan)和諾頓(Norton)首先在績效管理中引入了平衡計(jì)分卡,這是績效管理的一個(gè)重大突破,主要采用了績效指標(biāo)設(shè)計(jì)的理念,與管理學(xué)的四個(gè)維度相結(jié)合且一一對應(yīng),實(shí)現(xiàn)了企業(yè)目標(biāo)的可測量化,促進(jìn)了戰(zhàn)略目標(biāo)的達(dá)成。20世紀(jì)90年代,特勒•蓋布勒(TedGaebler)與戴維•奧斯本(DavidOsborne)在《改革政府》中指出,政府預(yù)算制度應(yīng)具有結(jié)果導(dǎo)向性,應(yīng)該更重視績效改革。與此同時(shí),希克(Schick)指出了預(yù)算管理的三個(gè)最基本的功能,即控制、管理和計(jì)劃,也是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)所在。從發(fā)達(dá)國家預(yù)算績效管理實(shí)踐看,有一些共同點(diǎn):一是以改革為出發(fā)點(diǎn)。傳統(tǒng)的政府治理機(jī)構(gòu)下,預(yù)算主張對投入進(jìn)行控制,政府治理效益低、浪費(fèi)等問題凸顯。二是以法律手段推動績效預(yù)算的衍生,減少推動過程中的阻力,節(jié)約成本,保證改革初衷與結(jié)果相吻合。三是建立以產(chǎn)出為導(dǎo)向的績效預(yù)算模式,替代以投入為重點(diǎn)的預(yù)算管理模式。
(二)國內(nèi)預(yù)算績效管理
我國績效管理工作起步較晚。2003年,我國明確提出實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)體系試點(diǎn)工作。2004年,財(cái)政部提出加強(qiáng)對政府投資項(xiàng)目的預(yù)算管理,強(qiáng)化監(jiān)控,提高資金使用效益,并在2005年對績效考核原則、內(nèi)容、方法等做出規(guī)定。此后,在多次政府工作報(bào)告中都講到績效管理內(nèi)容,加快了推廣績效評價(jià)試點(diǎn)工作。2010年已有115個(gè)中央部門的200多個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入試點(diǎn)。2011年,財(cái)政部了關(guān)于設(shè)計(jì)我國預(yù)算績效管理工作框架的文件,確立了“橫向到邊、縱向到底、全面推行”的中心思想。2012年3月,人大提交的中央和地方預(yù)算草案中明確提出,要積極推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理。同年10月,財(cái)政部《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃(2012-2015年)》,指出將在2015年前實(shí)施預(yù)算績效管理全面試點(diǎn)工作。2014年8月31日,重新修訂的預(yù)算法在諸多方面取得了重大突破,包括完善政府預(yù)算體系、改進(jìn)預(yù)算控制方式、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制等。目前,我國地方預(yù)算績效管理改革已經(jīng)全面推開,各地已進(jìn)行了一些實(shí)踐,取得了一定成效。
二、人民銀行預(yù)算績效管理發(fā)展現(xiàn)狀
從2005年起,人民銀行開始實(shí)行收支兩條線,將財(cái)務(wù)收入和支出納入中央預(yù)算收入和支出管理,實(shí)行部門預(yù)算管理制度。各級人民銀行每年按照“實(shí)事求是、統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)”的原則,從嚴(yán)編制各項(xiàng)費(fèi)用預(yù)算,保證重點(diǎn)支出,嚴(yán)控一般性支出。2012年,人民銀行系統(tǒng)開始探索進(jìn)行預(yù)算績效管理,績效評價(jià)項(xiàng)目從重點(diǎn)項(xiàng)目支出逐年擴(kuò)大,并取得了一定成效。當(dāng)前,人民銀行預(yù)算績效管理以相關(guān)法律法規(guī)和制度規(guī)定、相關(guān)部門中長期發(fā)展規(guī)劃以及財(cái)務(wù)執(zhí)行情況等為依據(jù),按照客觀、科學(xué)、分級、分類的原則,統(tǒng)籌規(guī)劃、穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算績效管理工作。運(yùn)用成本效益分析法、比較法、因素分析法、定量分析與定性分析相結(jié)合等評價(jià)方法,對預(yù)算資金投入、使用、產(chǎn)出和成果的整個(gè)過程進(jìn)行整體綜合性評價(jià),以反映預(yù)算資金使用效益,并初步形成一個(gè)科學(xué)、合理、完整的四級指標(biāo)體系。其中一級指標(biāo)涵蓋投入、過程、產(chǎn)出、效果四部分,這四部分框架內(nèi)容基本固定,二、三、四級指標(biāo)可根據(jù)單位層級、預(yù)算部門、項(xiàng)目特點(diǎn)等進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充??吹匠尚У耐瑫r(shí),績效管理也暴露了制度體系不健全、績效管理觀念尚待加強(qiáng)、監(jiān)督機(jī)制未建立等問題,預(yù)算績效管理工作困難重重。
三、人民銀行推動預(yù)算績效管理的困難
(一)預(yù)算績效管理制度體系有待完善
人民銀行仍執(zhí)行1998年頒布的《中國人民銀行預(yù)算管理的規(guī)定》。2005年,人民銀行《中國人民銀行辦公廳關(guān)于調(diào)整部分會計(jì)科目的通知》,僅僅對于一部分開支科目進(jìn)行了補(bǔ)充完善,未提及預(yù)算管理制度規(guī)定的問題。當(dāng)前,預(yù)算績效管理工作逐步推進(jìn),人民銀行會計(jì)財(cái)務(wù)事業(yè)初步轉(zhuǎn)型,都對預(yù)算績效管理提出了新要求,需要一套完備的制度體系來規(guī)范和約束,以建立完善適宜的預(yù)算績效管理制度和配套措施。
(二)預(yù)算績效管理認(rèn)知有待加強(qiáng)
人民銀行的預(yù)算績效管理工作主要由會計(jì)財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé),事權(quán)部門并沒有真正參與到績效管理工作中來。事權(quán)部門更多地關(guān)注對資金的需求,而對于如何高效率使用資金關(guān)注較少。事權(quán)部門對預(yù)算績效管理工作的關(guān)注度和參與度不高,也在一定程度上影響了預(yù)算績效管理工作的專業(yè)性。此外,操作人員對預(yù)算績效管理工作理解和認(rèn)識不到位,缺乏專業(yè)的指導(dǎo)和培訓(xùn),使得預(yù)算績效管理工作開展難度較大。
(三)預(yù)算績效管理監(jiān)督體系尚未健全
人民銀行在實(shí)施預(yù)算績效管理的過程中,尚未形成完整的預(yù)算績效管理監(jiān)督體系,使得預(yù)算績效管理全過程中主觀性和自由性較大。當(dāng)前預(yù)算績效監(jiān)督管理主要集中在財(cái)務(wù)管理方面,未實(shí)現(xiàn)對預(yù)算績效全過程的監(jiān)督。同時(shí),現(xiàn)有的信息收集機(jī)制和跟蹤監(jiān)督手段單一,監(jiān)督機(jī)制尚未建立,導(dǎo)致績效監(jiān)督管理資料受限,無法達(dá)到有效監(jiān)督。
(四)預(yù)算績效管理評價(jià)結(jié)果應(yīng)用不足
當(dāng)前人民銀行績效評價(jià)結(jié)果僅停留在反映情況、找出問題的層面,評價(jià)結(jié)果對于項(xiàng)目預(yù)算編制和執(zhí)行的參考作用、導(dǎo)向作用和制約作用尚未得到充分體現(xiàn)。大多單位往往只是“就事論事”,評價(jià)只是評價(jià),與后續(xù)的工作改進(jìn)、水平提升等沒有緊密聯(lián)系,導(dǎo)致預(yù)算績效管理成效并不顯著。
四、建立全過程預(yù)算績效管理工作機(jī)制的思路
(一)進(jìn)一步完善預(yù)算績效管理制度體系
一是在原有《中國人民銀行預(yù)算管理的規(guī)定》的基礎(chǔ)上,納入預(yù)算績效管理的相關(guān)內(nèi)容,為實(shí)行預(yù)算績效管理提供制度保障。二是制定人民銀行預(yù)算績效管理辦法和人民銀行預(yù)算績效管理操作指引,建立適應(yīng)人民銀行實(shí)際情況的績效管理內(nèi)容、目標(biāo)、操作規(guī)范和流程等,明確預(yù)算績效管理工作思路、方法和方向,細(xì)化工作步驟,引導(dǎo)和推動人民銀行預(yù)算績效管理工作的有序開展。
(二)加強(qiáng)與業(yè)務(wù)部門的溝通,建立績效管理協(xié)調(diào)機(jī)制
預(yù)算績效管理不單單是會計(jì)財(cái)務(wù)部門的責(zé)任,而是一項(xiàng)全行性的工作,尤其是事權(quán)部門或相關(guān)業(yè)務(wù)部門,必須要參與其中。各部門要加強(qiáng)橫向溝通、協(xié)調(diào)與配合,建立預(yù)算績效管理工作組織機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和管理預(yù)算績效管理工作,將會計(jì)財(cái)務(wù)部門及相關(guān)業(yè)務(wù)部門納入組織機(jī)構(gòu),明確會計(jì)財(cái)務(wù)部門及各業(yè)務(wù)部門職責(zé),形成縱向一致、橫向協(xié)同的架構(gòu),為預(yù)算績效管理工作的開展打下基礎(chǔ)。
(三)針對不同項(xiàng)目設(shè)置指標(biāo),充實(shí)績效評價(jià)指標(biāo)體系
績效評價(jià)指標(biāo)的科學(xué)與否關(guān)系到預(yù)算績效管理是否規(guī)范有效。要結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)和管理要求,遵循共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)相結(jié)合的原則,發(fā)揮預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范作用和尺度作用,完善相關(guān)績效評價(jià)指標(biāo),尤其要把握好項(xiàng)目支出的特殊性,針對不同項(xiàng)目制定符合其特點(diǎn)的評價(jià)指標(biāo),努力增強(qiáng)績效評價(jià)指標(biāo)體系的規(guī)范性、科學(xué)性。
(四)建立健全績效管理全過程監(jiān)督機(jī)制
績效監(jiān)控是保證預(yù)算績效管理是否有效的重要手段,要建立預(yù)算績效監(jiān)督機(jī)制,定期或者不定期對運(yùn)行信息進(jìn)行采集、匯總和分析,以監(jiān)督和控制預(yù)算績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況和可能出現(xiàn)的問題。若績效運(yùn)行目標(biāo)與事先設(shè)定的目標(biāo)發(fā)生偏離,要分析出現(xiàn)問題的原因,并采取切實(shí)可行的措施糾正偏差,促進(jìn)預(yù)算績效管理工作穩(wěn)步開展。
(五)加強(qiáng)績效考核管理力度,建立績效考核評價(jià)機(jī)制
要將預(yù)算績效管理工作與績效考核緊密結(jié)合起來,一是建立人民銀行預(yù)算績效考評機(jī)制,制定考評管理辦法,將預(yù)算績效考核納入分支機(jī)構(gòu)年度考核,提高各部門對預(yù)算績效管理的認(rèn)知和重視程度。二是建立預(yù)算績效考核獎懲機(jī)制,對于預(yù)算績效管理取得良好成效或者有創(chuàng)新性舉措的部門或單位,可在經(jīng)費(fèi)安排上給予適當(dāng)獎勵(lì)。通過建立考核獎懲機(jī)制,將績效管理真正融入預(yù)算管理中,提升資金使用效益。
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作者:朱夢蝶 單位:中國人民銀行石家莊中心支行 河北