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[摘要]農(nóng)村集體土地確權(quán)登記制度改革被理論界稱為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來的第二次中國農(nóng)村改革,確權(quán)登記制度改革的核心是農(nóng)村集體土地經(jīng)營、承包、所有三種權(quán)力分置改革。本文試圖通過對全國農(nóng)村集體土地確權(quán)登記試點的安徽進行調(diào)查,總結(jié)其改革的主要做法與經(jīng)驗,旨在為我國全面推行農(nóng)村集體土地確權(quán)登記制度改革提供有價值的參考。
[關鍵詞]安徽省;集體土地制度;確權(quán);改革機制
一、我國農(nóng)村集體土地確權(quán)登記制度改革的理論與實踐探索
農(nóng)村集體土地制度改革的實踐證明,以單個家庭承包經(jīng)營權(quán)為主要特征的,在增加糧食產(chǎn)量、促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的同時,也存在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模偏小、耕地的碎片化等現(xiàn)象。中央、省和市相繼出臺一系列鼓勵農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的條例和政策,但仍存在有部分農(nóng)場主思想認識模糊、改革缺乏內(nèi)生動力等現(xiàn)實難題。如何從制度層面設計農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村綜合改革的焦點之一。錢忠好(2012)認為:賦予農(nóng)民長期穩(wěn)定的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán),能夠穩(wěn)定農(nóng)戶的社會保障權(quán)益。宋輝、鐘漲寶(2013)認為:鄉(xiāng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的管制與土地經(jīng)營權(quán)的不穩(wěn)定性會影響土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。田傳浩、賈生華(2014)提出:家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性與國家政策持續(xù)性成正比。Feng(2015)認為:農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不安全性影響農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)進入土地租賃市場的積極性。葉劍平等(2016)提出:我國現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度與國有土地產(chǎn)權(quán)制度的雙層體制是阻礙農(nóng)村集體土地市場化形成的關鍵要素。2014年中央一號文件提出:“加快農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革,探索農(nóng)村集體土地經(jīng)營、承包、所有三種權(quán)力的分置改革”。2015年中央一號文件強調(diào):“農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重點要確地到農(nóng)戶,探索確權(quán)、確股、不確地的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革”。2016年中央一號文件提出:“進一步完善農(nóng)村集體土地所有、經(jīng)營、承包三種權(quán)力的分置改革辦法,依法有序推進農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)”。綜上所述,理論界對“四荒地”產(chǎn)權(quán)歸屬、農(nóng)村集體土地確權(quán)糾紛化解機制等問題的立法與改革決策的研究不多。雖然山東、安徽等12省區(qū)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點改革取得可喜成績,絕大部分農(nóng)民的是支持和認可的,但此次農(nóng)村集體土地確權(quán)對“四荒地”產(chǎn)權(quán)歸屬沒有列入農(nóng)村集體土地確權(quán)登記范圍。本文試圖通過對安徽省農(nóng)村集體土地確權(quán)改革試點的主要做法與經(jīng)驗進行總結(jié),旨在為我國全面推行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供啟示。
二、安徽省農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革試點
主要的經(jīng)驗與做法2014年,安徽省農(nóng)業(yè)委員會、安徽省國土資源廳等省直部門聯(lián)合出臺了《安徽省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點工作的操作方案(試行)》,從登記范圍、工作內(nèi)容、技術(shù)標準和操作流程等方面進行詳細規(guī)定。截至2016年12月31日,安徽省三批農(nóng)村土地確權(quán)試點工作基本結(jié)束,其主要經(jīng)驗與做法有:
(一)強化“責任”,突出“三抓”
1.抓制度設計,注重政策銜接。為確保農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作落實到位,安徽省先后出臺了皖辦發(fā)〔2014〕6號等11個文件,內(nèi)容涉及安徽省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記制度的總體目標、工作要求、具體舉措等16個的方面要求。安徽省16個地市相繼根據(jù)各地實際,在多方征求意見基礎上,制定了詳細的試點方案,為安徽省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記試點工作的順利開展奠定了良好的基礎。2.抓部門協(xié)調(diào),形成合力促落實。安徽省農(nóng)委、安徽省政府法制辦等12家相關部門在籌措資金、丈量土地、咨詢服務、建立檔案等方面積極配合,深入研究農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證涉及的相關重大政策和試點中遇到的問題,指導各市縣(區(qū))開展工作。3.抓工作督查,規(guī)范操作。農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證各試點縣結(jié)合實際,對試點范圍、目標、內(nèi)容、保障措施等進行細化分解,并實行掛圖作戰(zhàn),按照時間節(jié)點要求,倒排工期,確保每周有進展、月月有進步,使安徽省農(nóng)村集體土地確權(quán)試點工作有序開展。
(二)強化頂層設計,狠抓“三個環(huán)節(jié)”
1.理順操作流程,確保農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證規(guī)范操作不走樣。農(nóng)村集體土地涉及丘陵、平原、圩區(qū)等不同類型,同時涉及相連行政村、土地平整等四界權(quán)屬劃分,必須明確如何確保中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村六級政策不走樣,規(guī)范流程到位。2.制定操作標準,統(tǒng)一技術(shù)要求。土地是農(nóng)民安身立命之基,如果操作不規(guī)范,必然產(chǎn)生糾紛。為此,安徽省就平整耕地的四界、相連行政村、自然村耕地權(quán)屬及其區(qū)位鑒定等方面,制定詳細的操作標準,為確權(quán)工作提供了重要的技術(shù)支撐。3.結(jié)合安徽省南北差異,完善操作方法。為確保16個地市農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作順利開展,安徽省農(nóng)委先后召開11次研討會,就人工丈量與航拍、土地承包證書遺失、出嫁女等現(xiàn)實難題,研究制定了統(tǒng)一政策宣傳冊。
(三)加強實踐指導,注重“三個層面”
1.政策解答層面,統(tǒng)一政策口徑。農(nóng)村集體土地確權(quán)涉及國土、農(nóng)委、檔案、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及其村民小組和農(nóng)戶。在確權(quán)過程中難免就集體土地四界、權(quán)屬、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包等方面產(chǎn)生糾紛,為統(tǒng)一口徑,安徽省農(nóng)委在充分調(diào)查基礎上,針對各地情況研究具體解決糾紛的方案,制定統(tǒng)一的宣傳冊,讓基層干部群眾按照政策進行解讀和執(zhí)行。2.政策落實層面,做到三結(jié)合。一是堅持政策制定與實際情況結(jié)合。二是堅持政策宣傳與農(nóng)戶認知相結(jié)合。三是堅持分類指導與群眾參與相結(jié)合。3.政策宣傳層面,分層次分類多維度施策。省、市采取以會代訓等有效形式,開展確權(quán)頒證政策業(yè)務培訓??h、鄉(xiāng)兩級采取《致廣大農(nóng)民一封信》、村民代表會議等多種形式開展各類培訓,通過橫幅、電子顯示屏、標語、公開欄等渠道開展法規(guī)和政策宣傳,統(tǒng)一政策解答口徑,及時解答政策、技術(shù)咨詢,消除群眾顧慮,為確權(quán)工作順利開展創(chuàng)造的良好氛圍。
(四)強化矛盾調(diào)處,抓好“三個調(diào)處”
1.農(nóng)民協(xié)商,自行解決。針對歷史遺留問題,本著尊重歷史、尊重事實的原則,以農(nóng)民自行協(xié)商為主,村委會調(diào)解相結(jié)合的方法解決。2.組織協(xié)商,協(xié)調(diào)解決。針對農(nóng)戶之間、村組之間、相連村之間因權(quán)屬糾紛,自行協(xié)商不成,組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所所長、土地所所長、農(nóng)經(jīng)辦主任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領導、村委會主任、村民代表、當事人參加的協(xié)調(diào)會,根據(jù)政策、法規(guī)及實際情況協(xié)商解決。3.多方協(xié)作,達成共識。針對協(xié)商沒有效果的,依據(jù)政策和法律進行化解。與此同時,各縣市區(qū)組織開展“回頭看”,對照農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的各項標準規(guī)范,深入查找問題,認真進行整改,舉一反三,及時做好糾錯、糾偏工作,確保確權(quán)登記頒證工作做到“確實權(quán)、頒鐵證”。
三、安徽省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證的實踐啟示
農(nóng)村集體土地實行規(guī)?;⒓s化、標準化、信息化經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢,而農(nóng)村集體土地能否合法、合規(guī)進行可持續(xù)流轉(zhuǎn)是核心。
(一)嚴把政策落實關,全盤謀定是保障
根據(jù)中央政策,結(jié)合安徽省南北差異的實際,在充分調(diào)研基礎上,針對安徽省山區(qū)、平原、圩區(qū)等地形復雜的情況,提前謀劃、統(tǒng)籌考慮安徽省試點實施意見。在前期招標測繪公司時,根據(jù)圩區(qū)、山丘區(qū)、城郊區(qū)、平原區(qū)實際將全省分設四個標段,合理確定招標限價,對外招標。安徽省這種將招標時外業(yè)測繪和數(shù)據(jù)匯交、平臺建設打捆招標模式,使測繪公司既負責外業(yè)測繪,又負責數(shù)據(jù)檢測、匯交,實現(xiàn)了測繪數(shù)據(jù)和平臺建設的無縫對接,減少了數(shù)據(jù)匯交招標環(huán)節(jié)。
(二)嚴把信息錄入關,調(diào)查摸底是基礎
安徽省把農(nóng)村集體土地第二輪承包經(jīng)營權(quán)作為這次全國土地確權(quán)發(fā)證的依據(jù)。為使確權(quán)登記工作有序開展,安徽省建立了入戶調(diào)查與航拍、人工測繪相結(jié)合的辦法,將每戶集體土地產(chǎn)權(quán)、四界、轉(zhuǎn)包、人口變遷等信息錄入安徽省檔案局設計的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記系統(tǒng),同時打印紙質(zhì)材料讓農(nóng)民簽字確認。這種模式對后期地籍權(quán)屬調(diào)查和地塊指界能起到事半功倍的效果,是開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記的基礎工作。
(三)嚴把公示確認關,反復糾錯是核心
堅持把糾錯貫穿確權(quán)工作始終,強調(diào)質(zhì)量第一,進度服從質(zhì)量,按照“每戶必到、田塊必到”的要求,現(xiàn)場指認田塊、核實四至。并將有關圖件、表格審核后,逐村逐組進行張榜公示,以村民小組會議形式對公示內(nèi)容逐項、逐戶、逐地塊進行核對、校正。
(四)嚴把制證發(fā)證關,創(chuàng)造條件解難題
鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領導負責村委會組織指界小組成員對打印完成的經(jīng)營權(quán)證書進行審核把關,對出現(xiàn)錯誤的經(jīng)營權(quán)證進行修改完善,對審核無誤的經(jīng)營權(quán)證交由村委會組織發(fā)放。與此同時,按照“三級建檔,永久保存”要求,各縣(市)區(qū)、鄉(xiāng)、村三級克服困難,千方百計騰出場所,改造升級成符合標準的檔案室。安徽省這種“三審三定三級建檔”模式,為實現(xiàn)農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證數(shù)字化管理奠定了基礎,也為建立健全農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證全國聯(lián)網(wǎng)奠定了基礎。
作者:伍萬云 單位:宣城市委黨校