政府食品安全監(jiān)管的第三方評(píng)估初探

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摘要：食品安全關(guān)乎人民群眾身體健康、生命安全，甚至是社會(huì)穩(wěn)定?；诖?，政府對(duì)于食品安全的監(jiān)管工作就尤為重要，但是監(jiān)管工作做的好與壞，監(jiān)管成效如何，缺少科學(xué)、客觀的評(píng)價(jià)方法。目前為止，關(guān)于由獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)來評(píng)估食品安全監(jiān)管質(zhì)量的研究幾乎沒有。該研究通過對(duì)政府食品安全監(jiān)管工作的仔細(xì)研讀，初研適用的第三方評(píng)估機(jī)制方法，希望通過建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估模型，得出客觀的評(píng)估結(jié)論有助于政府進(jìn)一步完善、建立科學(xué)有效的食品安全監(jiān)督管理辦法、設(shè)立科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制與保障體系。

關(guān)鍵詞：食品安全；監(jiān)管；第三方評(píng)估

“民以食為天，食以安為先”，食品是人民群眾賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)[1]，食品的安全與否關(guān)系到人民群眾的身體健康和生命安全，更是關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定，食品安全監(jiān)管工作是政府的一項(xiàng)重大民生工程。近年來，從毒奶粉、地溝油、過期肉到最近的海底撈事件都不斷地考驗(yàn)著消費(fèi)者和政府的承受力，事故頻發(fā)的背后折射出我國食品安全監(jiān)管工作仍存在不完善的環(huán)節(jié)。隨著政府深化改革工作的不斷推進(jìn)，從2014年開始，政府每年都會(huì)引進(jìn)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)國家政務(wù)公開工作進(jìn)行第三方評(píng)估工作，評(píng)估報(bào)告中包括了對(duì)食品安全信息的評(píng)估板塊[2-3]。但是迄今為止，從第三方評(píng)估角度獨(dú)立來評(píng)價(jià)食品安全監(jiān)管質(zhì)量、成效的研究幾乎沒有，更缺乏獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)制、方法。本文通過對(duì)政府食品安全監(jiān)管工作的仔細(xì)研讀、調(diào)研，初研適用的食品安全監(jiān)管工作第三方評(píng)估機(jī)制方法，以評(píng)促建，希望通過科學(xué)的評(píng)估結(jié)論有助于政府建立更加有效的監(jiān)管工作方法。

1第三方評(píng)估的含義及其在我國的實(shí)踐

第三方評(píng)估是指由獨(dú)立于被評(píng)對(duì)象和服務(wù)對(duì)象之外的專業(yè)評(píng)估組織，遵循一定的原則和標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用合理、規(guī)范的程序和方法對(duì)所評(píng)對(duì)象從政策、規(guī)劃、計(jì)劃、項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)、人才、績效等管理活動(dòng)及其相關(guān)主體和要素開展的專業(yè)化咨詢和評(píng)價(jià)活動(dòng)。其作為一種外部監(jiān)督機(jī)制，最早產(chǎn)生于20世紀(jì)20年代的英美等發(fā)達(dá)國家，且最初的第三方評(píng)估都是從對(duì)行政管理工作的評(píng)估開始，與政府績效管理、政府績效評(píng)估的概念聯(lián)系在一起的。在我國，由于受到傳統(tǒng)體制的影響，1986年以前是不允許第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)存在的，所有的政務(wù)信息依賴于行政系統(tǒng)內(nèi)部自下而上的報(bào)告機(jī)制。1992年以后，我國政府績效的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)得到迅速的發(fā)展，許多優(yōu)秀的評(píng)估機(jī)構(gòu)涌現(xiàn)[4]。2014年6-8月，國務(wù)院通過引入第三方評(píng)估，邀請(qǐng)全國工商聯(lián)、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家行政學(xué)院、中國科學(xué)院，針對(duì)19類60項(xiàng)具體政策展開調(diào)研，并且從2014年開始中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所每年會(huì)對(duì)國務(wù)院部門和省級(jí)政府政務(wù)公開工作開展第三方評(píng)估，并出版中國政務(wù)公開第三方評(píng)估報(bào)告。目前，國內(nèi)對(duì)于第三方評(píng)估的研究在各個(gè)領(lǐng)域都有應(yīng)用，如醫(yī)療、教育、科技、金融、政府購買服務(wù)等，也有部分學(xué)者研究評(píng)估與新技術(shù)的結(jié)合等方面。一般來說，第三方同第一方和第二方之間沒有根本利益的關(guān)聯(lián)性，也不存在必然的行政隸屬或股權(quán)收益等關(guān)系，是獨(dú)立的第三方[5]。第三方評(píng)估主體通常是高等院校評(píng)估研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)性評(píng)估公司、社會(huì)公眾組成的評(píng)估機(jī)構(gòu)等[6]。第三方評(píng)估由于其獨(dú)立性、客觀性、專業(yè)性，使得評(píng)估結(jié)果更具有權(quán)威性和公正性，并且通過以評(píng)促建，進(jìn)一步對(duì)完善有關(guān)方案和政策發(fā)揮重要作用，具有十分重要的意義。第三方評(píng)估機(jī)制的運(yùn)作需要采用適宜的評(píng)估體系和先進(jìn)科學(xué)的評(píng)估方法，評(píng)估方法是評(píng)估主體在評(píng)估過程中所采用的各種方法、手段和技術(shù)，對(duì)于評(píng)估有十分重要的意義，從某種程度上來說，評(píng)估活動(dòng)的成功與否主要取決于評(píng)估方法選擇的成功。第三方評(píng)估的方法有事前評(píng)估和事后評(píng)估，評(píng)估過程中有些方法是通用的，有些則不同，且都有定性和定量之分。其中，通用的方法有邏輯框架法、綜合指標(biāo)體系評(píng)價(jià)法、專家打分評(píng)價(jià)法以及信息調(diào)查法[4]。

2政府食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

食品安全的監(jiān)管是涵蓋從農(nóng)田到餐桌的全過程[7]。從監(jiān)管對(duì)象分類，最主要的監(jiān)管對(duì)象有食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的生產(chǎn)企業(yè)、食品經(jīng)營環(huán)節(jié)的經(jīng)營企業(yè)（包括網(wǎng)店、零售店等）以及食品流通環(huán)節(jié)的餐飲服務(wù)場所等。從食品安全監(jiān)管的時(shí)間順序分類，有事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管[8]。食品安全監(jiān)管要事先預(yù)防、事中控制及事后追溯。事前監(jiān)管主要是指食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全信息公開、食品安全法律法規(guī)建設(shè)等方面，我國現(xiàn)行的食品安全法律包括《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國計(jì)量法》等[9]，行政法規(guī)包括《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》等，以及包括一些地方人大批準(zhǔn)的地方性政策法規(guī)；事中監(jiān)管主要是指食品監(jiān)督檢查制度、食品抽樣檢驗(yàn)制度以及食品召回制度；事后監(jiān)管主要是指政府對(duì)食品安全事故的反思、整改，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)的行為進(jìn)行相應(yīng)的處理，發(fā)現(xiàn)犯罪行為移送相應(yīng)的司法機(jī)關(guān)，建立食品安全信用檔案體系等。我國在2013年大部制改革以前，食品安全監(jiān)管實(shí)行多部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，由不同的行政職能部門按照行政職能對(duì)不同的環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管理，如農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管，工商總局負(fù)責(zé)食品流通全過程的監(jiān)管，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局負(fù)責(zé)食品加工生產(chǎn)的全過程的監(jiān)管，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)致病源細(xì)菌的全程監(jiān)管，食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品監(jiān)管[10]。由于這種多部門聯(lián)合監(jiān)管存在著監(jiān)管真空地帶、監(jiān)管部門權(quán)力交叉以及部門之間協(xié)調(diào)問題，所以大部制改革后，國家組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局，負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)督管理綜合協(xié)調(diào)，推動(dòng)健全協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，食品安全監(jiān)管進(jìn)入了以食品藥品監(jiān)督管理部門為主，其他部門為輔的監(jiān)管模式。

3食品安全監(jiān)管引入第三方評(píng)估的必要性

食品安全由于其本身固有的屬性，是人民群眾密切關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，輿論燃點(diǎn)低，稍有波瀾就會(huì)引起巨大的社會(huì)反響，所以食品安全的監(jiān)管手段，法規(guī)、政策的制定就顯得尤為重要，并且這些手段、政策法規(guī)是需要具體執(zhí)行落實(shí)的，落實(shí)的好與壞，落實(shí)結(jié)果是否如預(yù)期設(shè)想，就需要引入評(píng)估，而傳統(tǒng)的評(píng)估都是在監(jiān)管部門內(nèi)部或者是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)監(jiān)管部門的評(píng)估，都是屬于內(nèi)部評(píng)估。但第三方評(píng)估由于其本身獨(dú)立的屬性，可以客觀科學(xué)地評(píng)價(jià)工作的成效、發(fā)現(xiàn)存在的問題；有助于針對(duì)問題找出解決方案，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策和精細(xì)化管理，并且相對(duì)于政府內(nèi)部自上而下的評(píng)估來說，具有能夠擺脫利益糾纏以及外部懲戒約束機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)。2016年，安徽省人大常委會(huì)針對(duì)正在起草中的《安徽省食品安全條例（草案）》，就部門間爭議較大的食品生產(chǎn)加工小作坊、小餐飲和食品攤販的準(zhǔn)入管理等重要制度設(shè)計(jì)，引入第三方評(píng)估，委托第三方參與立法工作，這也是十八屆四中全會(huì)決定在完善立法體制方面的創(chuàng)新舉措[11]。所以，引入第三方評(píng)估不僅是食品立法工作創(chuàng)新的需要，更是整個(gè)食品安全監(jiān)管體系工作的需要，對(duì)我國政府食品安全監(jiān)管工作的進(jìn)一步完善、提高是十分必要的。

4食品安全監(jiān)管第三方評(píng)估指標(biāo)體系初研

第三方評(píng)估通用的方法有：邏輯框架分析法、綜合指標(biāo)體系評(píng)價(jià)法、專家打分評(píng)價(jià)法和信息調(diào)查法。邏輯框架分析法是一種按目標(biāo)、產(chǎn)出和投入歸納政策的目標(biāo)及效果的方法；專家打分法是一種定性描述定量化的政策評(píng)估方法；信息調(diào)查法主要是通過各類調(diào)查手段，獲得第一手資料，從而為政策評(píng)估提供真實(shí)、可靠的信息。對(duì)于食品安全監(jiān)管工作的評(píng)估，根據(jù)第三方評(píng)估方法體系可以初步采用通用評(píng)估方法中的綜合指標(biāo)體系評(píng)價(jià)法，綜合指標(biāo)體系評(píng)價(jià)法是在各專項(xiàng)評(píng)估基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合分析，將所選擇的有代表性的若干個(gè)指標(biāo)綜合成一個(gè)指數(shù)，以此對(duì)具體事物得出綜合性的評(píng)價(jià)[12]。食品安全監(jiān)管評(píng)估工作如何建立具體的評(píng)估指標(biāo)可以從監(jiān)管工作的時(shí)間維度來分段進(jìn)行，區(qū)分為：事前監(jiān)管評(píng)估、事中監(jiān)管評(píng)估以及事后監(jiān)管工作，并在每個(gè)時(shí)間段上提取相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)，利用多指標(biāo)綜合指數(shù)的理論及方法，并采用層次分析加權(quán)法將不同的指標(biāo)賦予不同的權(quán)重進(jìn)行綜合評(píng)估。本文基于目前的食品安全監(jiān)管手段、工作來初步研究相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)。

4.1事前監(jiān)管評(píng)估指標(biāo)擬選取內(nèi)容

事前監(jiān)管也是事前預(yù)防性監(jiān)管，根據(jù)目前事前監(jiān)管的手段，可以對(duì)應(yīng)相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)。從以下幾方面來進(jìn)行評(píng)估：（1）法律、法規(guī)執(zhí)行、建設(shè)情況：可用于評(píng)價(jià)各級(jí)監(jiān)管部門對(duì)于現(xiàn)行食品安全監(jiān)管法律的執(zhí)行力度；是否根據(jù)各地方的具體情況，與時(shí)俱進(jìn)建立相應(yīng)的地方性監(jiān)管法規(guī)。（2）食品信息公開情況：包括食品安全的標(biāo)準(zhǔn)查詢信息、食品標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)情況、食品的信息披露平臺(tái)的建設(shè)，可用于對(duì)地方監(jiān)管部門的評(píng)估。（3）監(jiān)管人員隊(duì)伍建設(shè)情況：可用于評(píng)價(jià)各級(jí)監(jiān)管部門是否對(duì)定期對(duì)監(jiān)管工作人員進(jìn)行政策、法規(guī)等的培訓(xùn)。（4）是否在相關(guān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制措施：可用于評(píng)價(jià)各級(jí)監(jiān)管部門對(duì)于對(duì)應(yīng)的監(jiān)管內(nèi)容是否建立有相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系。

4.2事中監(jiān)管評(píng)估指標(biāo)擬選取內(nèi)容

由于事前的預(yù)防手段有限，且很多情況無法做到預(yù)防監(jiān)管，只有經(jīng)過媒體、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的傳播以及消費(fèi)者的舉報(bào)，才能進(jìn)行事中的監(jiān)管。事中監(jiān)管工作的評(píng)估可以從以下幾方面進(jìn)行：（1）食品安全定期抽檢及信息情況：可以從抽檢的制度、力度、頻率以及抽檢信息的公布情況來對(duì)地方監(jiān)管部門進(jìn)行評(píng)估。（2）食品安全檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)建設(shè)情況：從具體每個(gè)監(jiān)管部門下屬的專職檢驗(yàn)鑒定機(jī)構(gòu)來進(jìn)行評(píng)估，包括檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)人員情況、檢驗(yàn)手段、檢驗(yàn)設(shè)備等各個(gè)方面。（3）食品安全行政執(zhí)法情況：主要是對(duì)地方監(jiān)管部門的行政執(zhí)法方面，如執(zhí)法人員態(tài)度、執(zhí)法力度、執(zhí)法效率、執(zhí)法能力、執(zhí)法案件數(shù)量、執(zhí)法查處情況以及公安系統(tǒng)對(duì)違法犯罪案件處理情況等方面進(jìn)行評(píng)估。（4）食品召回制度制定執(zhí)行情況：包括對(duì)各級(jí)監(jiān)管部門食品召回制度建設(shè)的情況、問題食品是否及時(shí)召回，以及對(duì)召回的不安全食品補(bǔ)救措施或銷毀情況的監(jiān)管等方面的評(píng)估。

4.3事后監(jiān)管評(píng)估評(píng)估指標(biāo)擬選取內(nèi)容

事后監(jiān)管雖然是政府監(jiān)管體系的最后一環(huán)，但卻也是最關(guān)鍵的一環(huán)，事后監(jiān)管做的好與壞直接關(guān)系到人民群眾對(duì)政府的信任度、關(guān)系到整個(gè)事故事態(tài)發(fā)展的趨勢，更是關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定。所以對(duì)事后監(jiān)管的評(píng)估可根據(jù)事后監(jiān)管評(píng)估手段有以下幾方面：（1）事故處理公開情況：主要是評(píng)估地方政府、監(jiān)管部門對(duì)于事故調(diào)查處理信息的公布情況，是否公開、透明，是否厘清責(zé)任。（2）食品安全信用檔案建設(shè)情況：評(píng)估各級(jí)監(jiān)管部門是否建立有企業(yè)信用檔案記錄，是否建立各類企業(yè)的“黑/白名單”。（3）政府問責(zé)制度的落實(shí)情況：評(píng)估政府是否對(duì)于各級(jí)監(jiān)管失職集體、個(gè)人有相應(yīng)的處罰。（4）監(jiān)管制度的完善情況：評(píng)估各級(jí)監(jiān)管部門對(duì)事故后的監(jiān)管制度是否做到進(jìn)一步的完善，是否進(jìn)一步號(hào)召社會(huì)監(jiān)管力量。在以上指標(biāo)選取的基礎(chǔ)上，根據(jù)評(píng)估要素重要程度是否相同，選取不同的權(quán)重。各指標(biāo)權(quán)重的取值范圍應(yīng)在0～1，同一層次的所有指標(biāo)的權(quán)重之和應(yīng)為1。確定評(píng)估指標(biāo)、權(quán)重后，進(jìn)行加權(quán)求和，最后得出具體的綜合評(píng)估分值，其中，每項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重的選取需要經(jīng)過行業(yè)內(nèi)專家論證結(jié)合各相關(guān)方、公眾調(diào)研、調(diào)查等手段之后才能確定。

5結(jié)語

在我國，食品安全監(jiān)管體系雖然經(jīng)過多年的改革與發(fā)展，但仍然存在著信息不對(duì)稱、監(jiān)管實(shí)施不到位、法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)不健全等諸多問題[13-14]。本文通過對(duì)當(dāng)前食品安全監(jiān)管工作的分析，初步探討研究適用于其的評(píng)估指標(biāo)體系，希望借助外部社會(huì)力量，利用第三方公平、公正、獨(dú)立的特點(diǎn)，通過利用評(píng)估結(jié)果，使得我國食品安全監(jiān)管方法體系建設(shè)得到進(jìn)一步的完善。但是，由于我國第三方評(píng)估工作起步較晚，目前并沒有相關(guān)法律來保證第三方評(píng)估的地位[15]，所以從信息采集工作來說，會(huì)遇到很大的困難，如被評(píng)估對(duì)象各級(jí)監(jiān)管部門是否會(huì)全力配合，尤其是被監(jiān)管對(duì)象與監(jiān)管部門是整個(gè)監(jiān)管鏈條上的利益相關(guān)方，被監(jiān)管對(duì)象是否愿意提供所需的評(píng)估材料，并且所提供的資料數(shù)據(jù)是否真實(shí)有效；其次，評(píng)估指標(biāo)權(quán)重的選取，需要經(jīng)過實(shí)地調(diào)研，專家論證，指標(biāo)權(quán)重選取合理與否關(guān)系著評(píng)估結(jié)果的公正性；再者，得出的評(píng)估結(jié)果是否會(huì)被認(rèn)可，是否會(huì)被有效應(yīng)用。以上等問題是制約食品安全監(jiān)管第三方評(píng)估工作能否得以開展的關(guān)鍵因素。希望通過建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估模型，得出客觀的評(píng)估結(jié)論有助于政府進(jìn)一步完善、建立科學(xué)有效的食品安全監(jiān)督管理辦法、設(shè)立科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制與保障體系。

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作者:王春艷 付強(qiáng) 單位:中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院