我國深化行政體制改革借鑒思考
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一、新公共管理理論
公共選擇理論、交易成本理論以及委托理論，是三種對于新公共管理理論而言比較具有影響力的理論。因此，新公共管理理論的基本目標(biāo)就是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，對這三種經(jīng)濟(jì)學(xué)中舉輕若重的理論加以運(yùn)用，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)、效能和效率的目的。
二、新公共服務(wù)理論
登哈特認(rèn)為，新公共服務(wù)理論的思想來源主要包括以下幾種：組織人本主義、后現(xiàn)代公共行政理論、民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會理論和新公共行政。新公共服務(wù)的民主公民權(quán)認(rèn)為，公共服務(wù)的享受著應(yīng)當(dāng)被視為公民，而倡導(dǎo)民主社會的公民就應(yīng)當(dāng)更積極地維護(hù)公共服務(wù)理論體系，并參與到公共管理的過程中去。民主社會的公民往往會有利他主義的公共精神，他們對于整個社會以及其他群體的共同利益和整體福利，會表現(xiàn)出更大的熱忱和關(guān)心。從這一點(diǎn)就可以看出，民主社會的公民與所謂的理性人和經(jīng)濟(jì)人在本質(zhì)上還是有一定差別的。擺脫傳統(tǒng)的行政組織中權(quán)威的限制，以建立起更少地受權(quán)威限制的新型公共組織，使組織人員能夠更好地發(fā)揮其主觀能動性和創(chuàng)造性，是組織人本主義踐行的根本目的和出發(fā)點(diǎn)。組織人本主義最大的特點(diǎn)在于以人為本，它主張的是以人道方式來對待組織成員，不僅要從言語上與組織成員達(dá)成一致，更要從情感上實(shí)現(xiàn)彼此的交流共鳴。這種深層次的交融不僅能使公共組織在應(yīng)對更復(fù)雜的社會環(huán)境變化時表現(xiàn)出強(qiáng)大的力量，也能提高公共人本主義踐行的效率，這是有利于各組織成員個人成長發(fā)展和自我實(shí)現(xiàn)以及自我滿足的?！皩υ挕币瓤陀^測量或理性分析具有更大的可行性，這是后現(xiàn)代公共行政理論在關(guān)于公共問題的解決上所提出來的主張。在這個基礎(chǔ)上，新公共服務(wù)理論的七大原則也應(yīng)運(yùn)而生，即：政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵；公共部門的目標(biāo)應(yīng)該是追求公共利益；服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客；在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性；必須重視公共行政的責(zé)任問題；重視公民權(quán)和公共服務(wù)應(yīng)該勝過重視企業(yè)家精神；重視人，而不只是生產(chǎn)率。從這七大原則的闡述上不難看出，新公共管理理論在不斷地自我批判和自我超越的過程中，為我們構(gòu)建了一個重視公民權(quán)和公共利益的理論框架，這不管是對公共管理理論的發(fā)展，還是對中國行政管理改革，都具有十分積極的意義。
三、治理理論
公共治理以民主、人權(quán)、公平、參與等現(xiàn)在政治理論為核心價值觀。從總體上來看，完善的市場經(jīng)濟(jì)體系和一個成熟的公民社會是治理理論發(fā)展的要求；從個體上來看，法治理論也要求著每一位公民都能有平等的觀念、自由的精神以及參與公共治理的社會責(zé)任心。雖然目前我國社會民主機(jī)制還不夠健全，在現(xiàn)實(shí)條件及傳統(tǒng)文化的影響下，公民參與公共管理的渠道和積極性還有待提升，在承擔(dān)社會責(zé)任的觀念上還有待加強(qiáng)，這些薄弱環(huán)節(jié)讓治理理論發(fā)展的基礎(chǔ)并不穩(wěn)定，從而對中國行政管理改革的借鑒意義也極其有限。
四、中國行政管理改革借鑒
1.政府向市場分權(quán)：進(jìn)行公共服務(wù)市場化改革。在對新公共管理理論的闡釋中，我們知道分權(quán)化和契約化是此理論的兩大基點(diǎn)，據(jù)此可以推導(dǎo)出對中國行政管理改革的一個極重要的政策主張：公共服務(wù)市場化改革。公共服務(wù)市場化的主要途徑是民營化，通過所有權(quán)轉(zhuǎn)移將政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能進(jìn)行一定程度的承包或出售，即依靠民間機(jī)構(gòu)和企業(yè)的市場作用來滿足公眾的部分對于社會公共服務(wù)的要求，這也是提高國營企業(yè)生命活力的有效途徑。作為一種政策工具，民營化可以通過市場機(jī)制合理配置資源，促進(jìn)管理者降低成本，提高質(zhì)量。政府不再對公共服務(wù)及公共物品進(jìn)行直接的控制，從而在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控力度上也會相應(yīng)減弱，從本質(zhì)上講它是一種私有化，是對公有資產(chǎn)的變相侵蝕。除了民營化之外，在新公共管理運(yùn)動中還有一系列較實(shí)用的措施，比如使用者付費(fèi)等，在很多國家都得到了實(shí)踐，我國的行政管理改革同樣可以借鑒。
2.改善行政管理方法：重視戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略管理。戰(zhàn)略管理既是公共部門管理的新途徑，也是新公共管理理論踐行和新公共管理運(yùn)動開展的重要組成部分。它著眼于公共部門與外部環(huán)境的相互作用，將工商管理的方法引入了公共部門。因此，新公共管理運(yùn)動是公共部門戰(zhàn)略管理的起因，它有效地克服傳統(tǒng)行政管理模式的弊端，為公共部門提高行政管理效率提供了一個現(xiàn)實(shí)的路徑選擇。這些都提示我們在中國行政管理改革的實(shí)踐中，應(yīng)該注重行政管理方法的改善，由過往改革中重機(jī)構(gòu)與人事的改革，轉(zhuǎn)向重戰(zhàn)略和規(guī)劃、重頂層設(shè)計(jì)的改革，這樣才能為以往的改革提供根本方向，使以后的改革都有的放矢、少走彎路。
3.革新行政考核制度：強(qiáng)化公共部門績效管理。要強(qiáng)化公共部門績效管理，就必須革新行政考核制度。制度要得以順利實(shí)施，法律制度的保障是必不可少的。因此，采用法律手段來推行行政考核制度，使其日趨完善化和規(guī)范化是公共部門可持續(xù)發(fā)展的必然要求。在這一方面，美國和新西蘭都有制定完備的法律條文來約束公共部門的績效管理工作，法律政策的出臺讓公共部門績效管理工作的隨意性和選擇性大幅度降低，在完善的法律框架下強(qiáng)化公共部門績效管理才是革新行政考核制度的前提保證。同時，績效評估也是公共部門績效考核管理的一個重要組成部分，甚至可以說是影響深遠(yuǎn)的核心環(huán)節(jié)。因此，在績效評估標(biāo)準(zhǔn)和績效評估指標(biāo)的制定上必須有靈活且適用的章程與體系，盡可能的將績效考核實(shí)行量化管理，是公共部門績效考核管理能夠更科學(xué)、更規(guī)范、更具體且更具實(shí)用性。除此之外，公共部門績效評估主體的選擇一定要全面，除了接受外在的民間機(jī)構(gòu)的評估外，還應(yīng)結(jié)合自我評估來增強(qiáng)公共部門管理水平。這是因?yàn)橥庠谠u估團(tuán)體很難對公共部門的整體行政活動有一個全面細(xì)致的了解，其得出來的評估結(jié)果不具備足夠的權(quán)威性，而僅僅只靠自我評估的話，又很容易產(chǎn)生濃厚的主觀色彩，得出來的評估結(jié)果在可信度上比較欠缺。因此，公共部門績效評估一定要外在評估團(tuán)體和自我評估相結(jié)合，只有這樣才能優(yōu)勢互補(bǔ)，提高績效評估的可靠性和公正性。公共部門績效管理除了要加大考核制度的革新力度外，還應(yīng)注重對信息化的建設(shè)。公共部門與社會公眾之間的信息交流與反饋數(shù)據(jù)是極其龐大的，沒有完善的信息交流機(jī)制很難切實(shí)做好公共部門行政管理工作。再加上公共部門在進(jìn)行績效考核和評估時，也需要一個公信平臺來收集社會公眾一些有建設(shè)性的意見，因此，政府公共部門必須要加強(qiáng)信息化建設(shè)，只有這樣，才能使績效管理發(fā)揮出實(shí)際效用。績效管理是為上級部門的決策提供依據(jù)，而完善的信息數(shù)據(jù)收集是實(shí)現(xiàn)上層部門管理控制和分權(quán)化改革的基礎(chǔ)。公共部門的行政目標(biāo)是多元化的，對于其績效考核很難有量化的分析，因此，構(gòu)建健全的績效管理體系是公共部門工作開展的必然趨勢。中國政府行政管理改革實(shí)踐也必須采用績效管理的方法，才能真正提高政府運(yùn)行效率，提升政府服務(wù)理念。
4.行政管理模式創(chuàng)新：構(gòu)建合作治理的新模式。新公共服務(wù)理論要求行政管理模式要進(jìn)行創(chuàng)新，創(chuàng)新的根本理念就是構(gòu)建出靈活、開放、合理的合作治理新模式。這種新模式提倡社會治理主體的多元化，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)部門與社會公民的平等互動和交流，以社區(qū)為單位來促進(jìn)社會公民間的相互信任，也逐步增強(qiáng)公民參與社會公共服務(wù)的責(zé)任心和積極性，將公共行政的正當(dāng)性擴(kuò)大到社會的各個層面，讓公民的言論能夠影響到公共政策的進(jìn)程，這也是公民參與政治體系改革的必要前提。開放靈活的合作治理新模式對我國服務(wù)型政府的建設(shè)也具有十分積極的作用，其倡導(dǎo)的合作治理主要有如下三個層次的含義：第一層次是以政府為主導(dǎo)的公共治理，第二個層次是政府與公民合作共治的合作治理模式；第三個層次是公民社會的公民自治。這三個層次的含義是立足于我國基本國情探討出來的，是符合我國社會主義核心價值觀要求的?，F(xiàn)如今我國政府治理模式還處于第一層次向第二層級轉(zhuǎn)型的階段，因而公民參與社會治理的程度和范圍還比較有限。在這種時代背景下，我國政府的合作治理模式建構(gòu)要注意以下幾點(diǎn)：首先，政府要轉(zhuǎn)變管控為主的執(zhí)政觀念，增強(qiáng)公共行政人員的服務(wù)意識，構(gòu)建一個能夠促進(jìn)企業(yè)、非營利組織和公民等自由發(fā)展的廣闊良好的空間；其次，政府要以誠信執(zhí)政，以誠信市政，以獲得社會各階層的信賴和認(rèn)可；再者，政府要重點(diǎn)發(fā)展基層民主，由上而下的引導(dǎo)、推動和革新合作治理模式，構(gòu)建出一個長久且穩(wěn)定的政府與公民合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府與基層民主自治的良性互動。
五、結(jié)語
本文著重分析了新公共管理理論、新公共服務(wù)理論及治理理論的理論內(nèi)核及來源，比較了上述理論的政策主張及局限，認(rèn)為它們對中國行政管理改革的借鑒意義可以體現(xiàn)為以下四個方面：政府在提供公共服務(wù)的職能上，適度向市場分權(quán)；在行政管理手段的改進(jìn)上，重視戰(zhàn)略規(guī)劃和布局；在行政考核制度的革新上，推行公共部門績效管理；行政管理模式創(chuàng)新上，構(gòu)建合作治理的新模式。西方公共管理管理對中國行政管理改革的指導(dǎo)或借鑒有許多方面，本文著重介紹以上四個方面。當(dāng)然，西方公共管理理論對中國以及其他國家的行政管理改革實(shí)踐并不具有普適性。我國政府在進(jìn)行行政管理改革實(shí)踐時，不能照搬照抄西方經(jīng)驗(yàn)，而要根據(jù)國情和實(shí)際，理性選擇。
作者：張旖旎 單位：中南民族大學(xué)