行政執(zhí)法在煙草專(zhuān)賣(mài)的實(shí)施與探索

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［摘要］行政執(zhí)法三項(xiàng)制度對(duì)促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、增強(qiáng)執(zhí)法透明度、全面提升執(zhí)法能力和執(zhí)法公信力具有重要意義。本文結(jié)合淄博市局專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法實(shí)際情況，首先對(duì)專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法三項(xiàng)制度實(shí)施中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，然后構(gòu)建以“四項(xiàng)工作機(jī)制”和“1+6+6”制度流程體系為核心的試點(diǎn)推行工作方案，最后對(duì)淄博市局推行行政執(zhí)法三項(xiàng)制度試點(diǎn)改革工作的情況進(jìn)行了總結(jié)，提出了合理化的建議與對(duì)策。本文旨在為淄博市局接下來(lái)的行政執(zhí)法工作提供經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步促進(jìn)行政執(zhí)法工作開(kāi)展。同時(shí)，也期望能給其他有關(guān)單位提供借鑒。

［關(guān)鍵詞］三項(xiàng)制度；煙草專(zhuān)賣(mài)；方案設(shè)計(jì)

隨著我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)不斷加強(qiáng)，依法行政已經(jīng)成為不同執(zhí)法主體和行政相關(guān)人員的工作準(zhǔn)則。煙草專(zhuān)賣(mài)制度確立以來(lái)，行業(yè)在規(guī)范和改進(jìn)煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法方面取得了很大成效，但是與建設(shè)法治煙草的要求相比，煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法的現(xiàn)狀仍不容樂(lè)觀。根據(jù)國(guó)務(wù)院《通知》要求，國(guó)家局決定適度擴(kuò)大試點(diǎn)任務(wù)，專(zhuān)門(mén)印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)煙專(zhuān)［2017］111號(hào)），將山東省淄博市、膠州市納入了行政執(zhí)法三項(xiàng)制度試點(diǎn)單位。2017年5月，淄博市局開(kāi)始推行行政執(zhí)法三項(xiàng)制度試點(diǎn)改革工作任務(wù)，兩年來(lái)，淄博市局在山東省局的悉心指導(dǎo)和大力支持下，始終牢牢把握如何回答好行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”試點(diǎn)工作這一命題，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、大膽探索創(chuàng)新、制度機(jī)制先行、落實(shí)落地為重的試點(diǎn)思路，全面推行了試點(diǎn)工作。

1煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法三項(xiàng)制度實(shí)施中的問(wèn)題分析

行政執(zhí)法三項(xiàng)制度實(shí)施是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要在行政執(zhí)法公示、全過(guò)程記錄、重點(diǎn)執(zhí)法決定法制審核方面做出全方位優(yōu)化設(shè)計(jì)。為此，本文從設(shè)備、信息、實(shí)施、政府有關(guān)部門(mén)4個(gè)方面，對(duì)影響煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”試點(diǎn)工作的原因進(jìn)行了分析。1.1信息化水平與三項(xiàng)制度工作要求不匹配目前，市縣兩級(jí)局使用的網(wǎng)絡(luò)均是從省局端口接入的工作內(nèi)網(wǎng)，無(wú)法連接外網(wǎng)，所有工作資料及數(shù)據(jù)傳輸均通過(guò)內(nèi)網(wǎng)運(yùn)行，導(dǎo)致部分信息無(wú)法更新維護(hù)。執(zhí)法設(shè)備無(wú)法完全滿足三項(xiàng)制度的需要，也未建立單獨(dú)的詢問(wèn)室，存儲(chǔ)設(shè)備不能滿足實(shí)際工作需求。1.2“三項(xiàng)制度”實(shí)施上不夠深入、全面行政執(zhí)法決定公示的范圍、內(nèi)容、方式、時(shí)限有待完善；執(zhí)法全過(guò)程文字和音像記錄資料，保管、制作入卷方面還不夠規(guī)范；重大行政執(zhí)法決定法制審核方面，具備法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景的人才少，業(yè)務(wù)能力不能完全滿足工作需要；試點(diǎn)工作整體開(kāi)展情況不平衡，個(gè)別單位重視程度不夠。1.3與政府相關(guān)部門(mén)的溝通銜接力度有待進(jìn)一步提高試點(diǎn)工作離不開(kāi)地方政府部門(mén)的支持與指導(dǎo)，仍需進(jìn)一步加強(qiáng)與政府法制等有關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)。

2煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”試點(diǎn)的方案設(shè)計(jì)

淄博市局按照依法有序、科學(xué)規(guī)范、便捷高效的工作原則和可復(fù)制、易借鑒、便操作、能推廣的試點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過(guò)數(shù)次調(diào)研、反復(fù)論證、審慎研究，構(gòu)建起了以“四項(xiàng)工作機(jī)制”和“1+6+6”制度流程體系為核心的試點(diǎn)推進(jìn)工作框架方案。2.1全面推行“四項(xiàng)工作機(jī)制”。構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，成立以市局主要負(fù)責(zé)人為組長(zhǎng)、分管負(fù)責(zé)人為副組長(zhǎng)，專(zhuān)賣(mài)科、法規(guī)科和8個(gè)區(qū)（縣）局主要負(fù)責(zé)人為成員的“三項(xiàng)制度”試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組；完善調(diào)研溝通機(jī)制，深入開(kāi)展“向基層問(wèn)計(jì)、向先進(jìn)取經(jīng)、向政府謀方”活動(dòng)；打造推進(jìn)落實(shí)機(jī)制，出臺(tái)《全面推進(jìn)三項(xiàng)制度工作方案》，厘清工作目標(biāo)、工作任務(wù)、實(shí)施步驟和完成時(shí)限；踐行考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，納入市局對(duì)區(qū)（縣）局的年度考核，切實(shí)發(fā)揮考核指揮棒的作用。2.2構(gòu)建“1+6+6”的制度流程體系。①“1”，即一個(gè)推進(jìn)意見(jiàn)。2017年10月，制定出臺(tái)了《淄博市煙草專(zhuān)賣(mài)局關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度的工作推進(jìn)意見(jiàn)》（淄煙專(zhuān)［2017］13號(hào)），清晰界定了市局9項(xiàng)、縣級(jí)局12項(xiàng)共計(jì)21項(xiàng)工作任務(wù)。②“6”，即6項(xiàng)配套制度。先后出臺(tái)《專(zhuān)賣(mài)監(jiān)管隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單和工作細(xì)則》《淄博市煙草專(zhuān)賣(mài)局行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度實(shí)施辦法》等6個(gè)配套制度文件。③“6”，即6個(gè)三級(jí)流程。將試點(diǎn)工作與流程建設(shè)深度融合，結(jié)合工作實(shí)際，逐步建立并優(yōu)化與三項(xiàng)制度相關(guān)的三級(jí)流程。

3煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”試點(diǎn)工作成效

3.1行政執(zhí)法公示制度方面。①依托行政執(zhí)法信息平臺(tái)加強(qiáng)事前公開(kāi)。按照誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)公示的原則，明確公示內(nèi)容采集、傳遞、審核、職責(zé)。2017年下半年，淄博市局依托政府網(wǎng)站——“行政執(zhí)法網(wǎng)”信息平臺(tái)，累計(jì)公示信息4300余條。②“三個(gè)百分百”規(guī)范事中公示。一是百分百主動(dòng)亮明身份；二是百分百主動(dòng)告知當(dāng)事人執(zhí)法事由、執(zhí)法依據(jù)、權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容；三是百分百進(jìn)行崗位信息明示。8個(gè)區(qū)（縣）局在專(zhuān)賣(mài)科、辦證服務(wù)窗口等場(chǎng)所設(shè)置崗位信息公示牌28個(gè)。③“四個(gè)平臺(tái)”推動(dòng)事后公開(kāi)。為確?！皥?zhí)法決定作出之日起7個(gè)工作日內(nèi)公開(kāi)”的規(guī)定落實(shí)到位，淄博市局搭建4個(gè)事后公開(kāi)平臺(tái)，及時(shí)向社會(huì)公布行政許可、行政處罰的執(zhí)法決定等信息。一是2017年6月-2018年12月，在“兩法銜接”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公示假冒卷煙的行政處罰案件122件起；二是在“行政執(zhí)法網(wǎng)”或政務(wù)公開(kāi)欄公示“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”事項(xiàng)719次，檢查零售戶9790戶次；三是2019年4月，淄博市局煙草行政許可和行政處罰成功納入淄博市社會(huì)信用體系范疇，通過(guò)信用中國(guó)（山東淄博）公共信用信息平臺(tái)公示公布；四是積極探索運(yùn)用微信公眾號(hào)等新媒體手段。張店區(qū)局面向社會(huì)推出“張店煙草”微信公眾號(hào)，及時(shí)公示有關(guān)信息，推進(jìn)行政許可辦理向零跑腿升級(jí)。3.2執(zhí)法全過(guò)程記錄制度方面。①規(guī)范文字記錄。按照《國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局關(guān)于印發(fā)煙草專(zhuān)賣(mài)行政處罰文書(shū)（試行）的通知》（國(guó)煙專(zhuān)［2015］9號(hào)），分別于2018年3月、2018年5月，舉辦案件審理員、證件管理員參加兩期專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法文書(shū)培訓(xùn)班，培訓(xùn)覆蓋率實(shí)現(xiàn)100%。在省局2017年度專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法案卷評(píng)查活動(dòng)中，淄博市局一份參評(píng)卷宗獲評(píng)全省優(yōu)秀案卷。切實(shí)規(guī)范檔案管理，2017-2018年，淄博市共計(jì)查獲涉煙違法案件1138件起，結(jié)案案件999件起，所有處罰卷宗均已歸檔保存。②推行音像記錄。制定《淄博市煙草專(zhuān)賣(mài)局音像記錄事項(xiàng)清單》，安排專(zhuān)人集中存儲(chǔ)音像資料。2017年以來(lái)，淄博市局共錄制執(zhí)法視頻5.1萬(wàn)余條，視頻容量3600GB。召開(kāi)執(zhí)法視頻回放點(diǎn)評(píng)活動(dòng)等，把音像記錄情況納入績(jī)效考核。③加強(qiáng)執(zhí)法裝備建設(shè)。2018年3月，市局投資70余萬(wàn)元用于執(zhí)法裝備建設(shè)，建立了《行政執(zhí)法音像記錄設(shè)備使用管理規(guī)定》。3.3重大執(zhí)法決定法制審核方面。①制定細(xì)則，明確目標(biāo)。制定了《淄博市煙草專(zhuān)賣(mài)局煙草專(zhuān)賣(mài)重大執(zhí)法決定法制審核實(shí)施細(xì)則》。②理清思路，劃定重點(diǎn)。針對(duì)重大執(zhí)法決定事項(xiàng)，編制了《重大執(zhí)法決定法制審核目錄清單》。③嚴(yán)格執(zhí)行，規(guī)范執(zhí)法?！蹲筒┦袩煵輰?zhuān)賣(mài)局煙草專(zhuān)賣(mài)重大執(zhí)法決定法制審核實(shí)施細(xì)則》實(shí)施以來(lái)，共審核罰款1萬(wàn)元以上或沒(méi)收違法所得1萬(wàn)元以上的、沒(méi)收違法運(yùn)輸?shù)臒煵輰?zhuān)賣(mài)品價(jià)值5萬(wàn)元以上或者卷煙數(shù)量100萬(wàn)支以上、沒(méi)收違法收購(gòu)的煙葉1000kg以上3種類(lèi)型的重大行政處罰案件15件起；責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)或取消從事煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)資格類(lèi)型的重大行政處罰案件3件起，提出有效法制審核建議21條，整改率100%；審核重大行政許可案卷3件起，提出有效法制審核建議5條，整改率100%。

4行政執(zhí)法三項(xiàng)制度在煙草專(zhuān)賣(mài)中的對(duì)策

4.1行政執(zhí)法公示制度重在陽(yáng)光執(zhí)法。要建立健全公開(kāi)機(jī)制，梳理執(zhí)法內(nèi)容，明確事前、事中、事后公開(kāi)事項(xiàng)，做到“應(yīng)公開(kāi)、盡公開(kāi)”。加強(qiáng)事前公開(kāi)方面：編制隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單，明確抽查主體、依據(jù)、對(duì)象、內(nèi)容、方式等須事前公開(kāi)的內(nèi)容，明確具體操作流程，編制行政執(zhí)法服務(wù)指南，明確行政執(zhí)法事項(xiàng)名稱(chēng)、受理機(jī)構(gòu)、審批機(jī)構(gòu)、申請(qǐng)材料、辦理流程、監(jiān)督方式、地址電話等內(nèi)容，方便群眾辦事。規(guī)范事中公開(kāi)方面，全面實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，行政執(zhí)法人員開(kāi)展檢查、調(diào)查等執(zhí)法活動(dòng)要主動(dòng)亮明身份，出示證件。推動(dòng)事后公開(kāi)方面，按時(shí)主動(dòng)向社會(huì)公布行政執(zhí)法決定、行政檢查情況等執(zhí)法結(jié)果，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督。4.2執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重在規(guī)范執(zhí)法程序。要通過(guò)文字、音像等方式，對(duì)立案、調(diào)查、取證、審查、決定、送達(dá)、執(zhí)行等行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行記錄并歸檔，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法行為的全過(guò)程留痕和可回溯管理。按行政許可、行政處罰、行政檢查的執(zhí)法類(lèi)別，修訂完善各類(lèi)行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，制定行政執(zhí)法流程，明確各個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)記錄的內(nèi)容、方式、載體等事項(xiàng)，完善執(zhí)法信息采集、存儲(chǔ)、分析、歸檔等規(guī)范化建設(shè)制度。4.3建立完善執(zhí)法人員和重點(diǎn)執(zhí)法對(duì)象名錄庫(kù)。配套制定隨機(jī)抽查管理對(duì)象、隨機(jī)抽查執(zhí)法人員的“雙隨機(jī)”抽查制度，強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法行為的事中和事后監(jiān)管，并積極與政府進(jìn)行平臺(tái)對(duì)接，推動(dòng)執(zhí)法辦案、信息公示等平臺(tái)與執(zhí)法信息公示平臺(tái)的互聯(lián)互通。

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作者:孔強(qiáng)  賈春生 單位:山東淄博煙草有限公司