融資平臺(tái)債務(wù)管理精選(九篇)

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第1篇：融資平臺(tái)債務(wù)管理范文

關(guān)鍵詞：地方投融資平臺(tái)；風(fēng)險(xiǎn)類型；風(fēng)險(xiǎn)控制

中圖分類號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）25-0141-02

一、地方投融資平臺(tái)現(xiàn)狀

國家審計(jì)署2011年首次公布了針對(duì)地方政府債務(wù)的全國審計(jì)結(jié)果，各地方政府的債務(wù)總額高達(dá)到10.7萬億元，相當(dāng)于中國GDP的27%。其中融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)余額49 710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。這一數(shù)據(jù)在社會(huì)上引起了廣泛的關(guān)注，對(duì)政府信用和政府償債風(fēng)險(xiǎn)的研究一時(shí)間成為熱點(diǎn)。

地方投融資平臺(tái)是由各級(jí)地方政府出面，通過劃撥土地國有資產(chǎn)、國債、專項(xiàng)基金、規(guī)費(fèi)和稅費(fèi)等方式注入資產(chǎn)而成立的現(xiàn)代企業(yè)，進(jìn)而將資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目。截至2010年底，投融資平臺(tái)政府性債務(wù)中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)31 375.29億元，占63.12%，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)8 143.71億元，占16.38%，其他相關(guān)債務(wù)10 191.68億元，占20.5%。

審計(jì)結(jié)果顯示有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個(gè)市和20個(gè)縣級(jí)政府的借新還舊率超過20%。有4個(gè)市和23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過了10%[3]。巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和償債壓力引發(fā)公眾呼吁，研究投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)類型和有針對(duì)性地提出管理對(duì)策迫在眉睫。

二、投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)類型分析

投融資平臺(tái)急速發(fā)展和參與主體存在的問題蘊(yùn)藏著諸多風(fēng)險(xiǎn)，基于風(fēng)險(xiǎn)管理的視角，投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)可分為項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)和制度風(fēng)險(xiǎn)三大類。

（一）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)是由投資主體、投資項(xiàng)目類型、收益形式、資金流等共同構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)因素矩陣，其中投融資平臺(tái)舉債籌資風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)凸顯。

1.籌資新建環(huán)節(jié)的啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。在創(chuàng)建地方投融資平臺(tái)的初始動(dòng)因中，緩解地方財(cái)政壓力是主要初衷，因而政府投入的資本金普遍不足，舉債籌資的門檻降低，造成償還能力下降。作為政府出資的主要形式，國有資產(chǎn)的抵押、政府信用擔(dān)保成為籌資興建投融資平臺(tái)的保障。但高估政府財(cái)政收入能力，重復(fù)抵押國有資產(chǎn)的行為大量出現(xiàn)，造成項(xiàng)目啟動(dòng)環(huán)節(jié)的高風(fēng)險(xiǎn)。

2.土地使用權(quán)過度資本化帶來的資本市場(chǎng)清償風(fēng)險(xiǎn)。政府和投融資平臺(tái)在“土地財(cái)政、融資平臺(tái) 、商業(yè)貸款”的基本模式中相互依存，政府依托巨額土地收益建立的土地財(cái)政既是該模式存在的物質(zhì)基礎(chǔ)，又隨土地價(jià)格上漲催生更多合作平臺(tái)。一旦土地收益建少，資金鏈條緊張或斷裂，投融資平臺(tái)的償債能力就大幅下降，債務(wù)負(fù)擔(dān)會(huì)全面成為政府負(fù)債，引發(fā)資本市場(chǎng)償債風(fēng)險(xiǎn)和地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)。

3.項(xiàng)目自身收益低帶來的清償風(fēng)險(xiǎn)。由下表可以看出，地方投融資平臺(tái)的資金用途多為市政建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的周期長，補(bǔ)償能力低下。資金循環(huán)在低收益的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中，一旦后續(xù)資金不能及時(shí)到位就會(huì)寅吃卯糧將風(fēng)險(xiǎn)向下一期積累。同時(shí)項(xiàng)目建設(shè)周期往往長于政府行政周期，也會(huì)造成項(xiàng)目中途擱置、后繼乏力的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）管理風(fēng)險(xiǎn)

由于缺乏清晰的責(zé)權(quán)規(guī)制，地方投融資平臺(tái)的運(yùn)行存在大量的管理風(fēng)險(xiǎn)。

1.信息不透明造成的監(jiān)管不力和責(zé)權(quán)不明必然會(huì)帶來管理風(fēng)險(xiǎn)。由于興建投融資平臺(tái)是由政府擔(dān)保的準(zhǔn)政府行為。市場(chǎng)化程度低，信息披露與市場(chǎng)參與程度低，管理機(jī)制和問責(zé)機(jī)制不健全。審計(jì)結(jié)果顯示，至2010年底，在36個(gè)省級(jí)政府中，有14個(gè)未建立政府性債務(wù)還貸準(zhǔn)備金制度，24個(gè)未建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制。市級(jí)和縣級(jí)政府債務(wù)管理制度不健全的問題更為突出，一些地方長期存在債務(wù)規(guī)模底數(shù)不清、償債責(zé)任未落實(shí)等問題。

2.投融資平臺(tái)運(yùn)行中效率低下的管理風(fēng)險(xiǎn)。一些地方舉債存在盲目性，資金投向未落實(shí)，有的項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分，導(dǎo)致資金使用效率低下。地方政府債務(wù)尚未支出的金額一萬多億元，有部分債務(wù)是2008年及以前年度舉借，2010年未支出的債務(wù)余額有1 319.8億元，為此支付利息67.74億元 。

3.退出機(jī)制不健全造成的管理風(fēng)險(xiǎn)。投融資平臺(tái)創(chuàng)建后如出現(xiàn)償債困難和項(xiàng)目后續(xù)資金缺乏，應(yīng)與其他公司同樣進(jìn)入破產(chǎn)程序，但由于破產(chǎn)后的債務(wù)將轉(zhuǎn)嫁到作為擔(dān)保部門的政府身上，造成信用風(fēng)險(xiǎn)和銀行壞賬。由于不能剝離與政府的關(guān)系，投融資平臺(tái)的退出機(jī)制無法落實(shí)。

（三）制度風(fēng)險(xiǎn)

投融資平臺(tái)的大量涌現(xiàn)與土地使用權(quán)資本化和收益權(quán)資本化制度密切相關(guān)。從地方投融資平臺(tái)的分布可以看出，主要債務(wù)發(fā)生在東部，2010年底東中西部政府性債務(wù)余額，分別占49.65%、23.06%、27.29%。土地財(cái)政與投融資平臺(tái)相互捆綁形成投融資平臺(tái)過熱運(yùn)行的制度風(fēng)險(xiǎn)很大。2010年底，地方政府債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為25 000億元，共涉及12個(gè)省級(jí)、300多個(gè)市級(jí)政府。

三、控制投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

（一）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)策

面對(duì)各地方投融資平臺(tái)運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，要在項(xiàng)目初設(shè)、運(yùn)行管理和退出機(jī)制三個(gè)方面采取措施。要強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的創(chuàng)設(shè)的合規(guī)性：平臺(tái)公司創(chuàng)設(shè)、貸款管理、操作流程、還款來源、抵押擔(dān)保等按規(guī)興建。披露項(xiàng)目信息和平臺(tái)運(yùn)行信息，注重項(xiàng)目清償管理，確保資金流的持續(xù)是杜絕風(fēng)險(xiǎn)的主要手段。

應(yīng)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)警戒線，將貸款逾期率達(dá)20%的項(xiàng)目暫停擔(dān)保貸款，設(shè)置黃色預(yù)警區(qū)域，進(jìn)入預(yù)警區(qū)域的公司及擔(dān)保單位要提高項(xiàng)目運(yùn)行和資金到賬效率，同時(shí)加大監(jiān)管和督促力度；達(dá)到解禁標(biāo)準(zhǔn)可繼續(xù)執(zhí)行，持續(xù)運(yùn)行困難則要將項(xiàng)目分解或凍結(jié)，考慮公司退出投融資市場(chǎng)。確保通過動(dòng)態(tài)管理的思路及時(shí)控制風(fēng)險(xiǎn)。

（二）公司經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制

投融資平臺(tái)在經(jīng)營管理方面，應(yīng)逐步完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立專業(yè)的經(jīng)營層隊(duì)伍，形成有競(jìng)爭(zhēng)力的專業(yè)經(jīng)營部門，并在投融資管理方面，強(qiáng)化最高決策層和管理層分層授權(quán)決策體系，形成專業(yè)的投融資人員儲(chǔ)備，嚴(yán)格控制投資經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)增大地方政府舉債，減少政府對(duì)投融資平臺(tái)的依賴。不僅能加強(qiáng)政府的財(cái)政收支管理，而且還能從總量上控制地方債務(wù)的進(jìn)一步膨脹。

（三）投融資平臺(tái)發(fā)展制度風(fēng)險(xiǎn)的控制

要解決投融資平臺(tái)迅速膨脹的問題，應(yīng)該從根本上健全財(cái)政體制，按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的原則，事權(quán)向中央政府轉(zhuǎn)移，財(cái)權(quán)劃分上向地方政府傾斜，劃清各政府層級(jí)間的權(quán)利職責(zé)，減輕下級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和融資壓力。同時(shí)抑制土地使用權(quán)收益和房地產(chǎn)價(jià)格的過快上漲，打破高估土地財(cái)政收入能力的預(yù)期，讓土地的供應(yīng)恢復(fù)到平穩(wěn)格局，從而緩解投融資平臺(tái)發(fā)展的制度風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)：

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第2篇：融資平臺(tái)債務(wù)管理范文

關(guān)鍵詞：地方政府投融資平臺(tái)；債務(wù)危機(jī)；債務(wù)償還

中圖分類號(hào)：F830.59文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：10074074（2012）06014809

一、問題的提出

地方政府投融資平臺(tái)是由地方政府組建，通過劃撥土地，輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款保證的，投入資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，其重點(diǎn)投向主要以市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目為主，主要包括城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等?！笆晃濉逼陂g，地方政府投融資平臺(tái)為中國走出金融危機(jī)困境，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)“保八”增長目標(biāo)立下汗馬功勞，同時(shí)為消化經(jīng)濟(jì)過剩，改善民生，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙重豐收做出了貢獻(xiàn)。“十二五”以來，中央兩年新增投資1.18萬億帶動(dòng)4萬億總投資已經(jīng)完成，在北美經(jīng)濟(jì)前景迷茫、西歐經(jīng)濟(jì)惡化、亞洲經(jīng)濟(jì)降溫的背景下，我國經(jīng)濟(jì)遭遇著外部需求疲軟，內(nèi)需嚴(yán)重不足的雙重困境。在宏觀環(huán)境趨緊的背景下，地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)面臨考驗(yàn)。盡管在2012年政府工作報(bào)告中指出，雖然當(dāng)前我國國債余額總量約為10萬億元左右，占GDP的比重不足25%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際公認(rèn)的60%的安全標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際情況遠(yuǎn)沒有所說的那么樂觀，我國地方債務(wù)規(guī)模已達(dá)10.7萬億元，中央債務(wù)加上地方債務(wù)總額占GDP的比重已達(dá)到約50%，接近警戒線水平，并且我國各地方政府的隱性債務(wù)還將繼續(xù)擴(kuò)張[1]。因此，地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)問題成為困擾中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展與穩(wěn)定的問題。

二、地方政府投融資平臺(tái)的雙重不完全問題

我國地方政府投融資平臺(tái)的產(chǎn)生是我國財(cái)稅體制改革不完全的產(chǎn)物，其雙重不完全問題的根源則是我國當(dāng)前的干部任用制度。一直以來，我國地方政府行政長官基本由上級(jí)政府任免，因而上級(jí)政府自然成了地方政府各級(jí)官員的委托人；同理，政府投融資平臺(tái)是名為公司建制下的法人單位，實(shí)際上卻是帶有濃重政府色彩的組織，平臺(tái)的高層管理人員均由地方政府行政長官任免，絕大部分來自于原政府的財(cái)政局、發(fā)改委、計(jì)經(jīng)委等政府要員，因此平臺(tái)高管與地方政府官員之間又形成一種委托與的關(guān)系。但是以上兩種都是不完全的，不能用傳統(tǒng)的委托理論來解釋。

（一）地方投融資平臺(tái)的不完全問題

普遍觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府投融資平臺(tái)的幾何倍數(shù)增長成為產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的主因，由于監(jiān)管不力與法律法規(guī)的缺失導(dǎo)致平臺(tái)資金運(yùn)營管理欠規(guī)范，加大了其自身運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)[12]。但是，為什么政府急于擴(kuò)張地方政府投融資平臺(tái)呢？主要原因是分稅制背景下中央與地方政府對(duì)財(cái)權(quán)與事權(quán)分配現(xiàn)狀的漠視[3]。1994 年的“分稅制”改革以來，中央政府與地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)的比例關(guān)系發(fā)生改變，地方政府自擴(kuò)大，各級(jí)地方政府促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性被激發(fā)，但地方稅依然是地方政府主要預(yù)算內(nèi)財(cái)源，這一稅項(xiàng)難以維持地方經(jīng)濟(jì)的快速增長帶動(dòng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施與公益服務(wù)的巨大需求，而市政債券的發(fā)行也難以滿足這一需求，地方政府平臺(tái)的建立成為解決這一問題的突破口。2008年美國次貸危機(jī)以來，中國外向型貿(mào)易發(fā)展受阻，中央政府實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策以擴(kuò)大內(nèi)需，投融資平臺(tái)進(jìn)入新一輪高速發(fā)展時(shí)期。截至2008年，全國各級(jí)政府投融資平臺(tái)達(dá)到3 800家以上[4]。2009年3月中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見中提出：“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。此時(shí)，縣級(jí)投融資平臺(tái)遍地開花、勢(shì)如破竹，縣均投融資平臺(tái)由幾家迅速增至十幾家。截至2011年12月底，我國地方政府投融資平臺(tái)共10 000多家，其中70%以上的為縣級(jí)投融資平臺(tái)。

理論上講，地方政府與投融資平臺(tái)形成了委托關(guān)系。按照傳統(tǒng)委托理論，委托人和人都是經(jīng)濟(jì)人，行為目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)自身效用最大化。在委托關(guān)系中，委托人的收益直接取決于人的成本（付出的努力），而人的收益就是委托人的成本（支付的報(bào)酬）。因而，委托人與人相互之間的利益是不一致的，甚至是相互沖突的。因而，委托人與人之間需要建立某種機(jī)制（契約）以協(xié)調(diào)兩者之間相互沖突的利益[68]。信息不對(duì)稱與不確定性是在委托關(guān)系中產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)的的根源[4]。但現(xiàn)實(shí)中，我國地方融資平臺(tái)并不是傳統(tǒng)的委托管理，它形成了地方政府與平臺(tái)，平臺(tái)與政府之間的雙重關(guān)系，并且，平臺(tái)項(xiàng)目融資，項(xiàng)目運(yùn)行涉及到一種特殊的銀企關(guān)系[9]，地方投融資平臺(tái)債務(wù)激增風(fēng)險(xiǎn)所反映的不只是中央與地方財(cái)政分權(quán)不當(dāng)?shù)膯栴}，更深刻地反映了現(xiàn)有的公共資本投融資體制存在的缺陷[10]。

（二）地方政府和上級(jí)政府的不完全

在地方政府與上級(jí)政府的委托關(guān)系中，地方政府對(duì)預(yù)算支出規(guī)模擴(kuò)大呈現(xiàn)內(nèi)生放大的效應(yīng)[3]。地方政府為了自身政治利益的需要，會(huì)有強(qiáng)烈的政績(jī)欲望，他們就會(huì)極力擴(kuò)大支出，甚至不惜舉債，形成地方政府?dāng)U大預(yù)算規(guī)模的內(nèi)在激勵(lì)。雖然上級(jí)政府擁有種種對(duì)地方政府的監(jiān)督職權(quán)，但具體對(duì)財(cái)政預(yù)算與支出、公共物品的生產(chǎn)函數(shù)和成本函數(shù)以及各種公共服務(wù)的需求等方面，地方政府有更多的話語權(quán)，上下級(jí)政府之間的信息不對(duì)稱問題突出，對(duì)于諸多地方政府提出的預(yù)算請(qǐng)求，上級(jí)政府也無法擁有充分的信息來判別其真?zhèn)魏吞岢霎愖h。由于官員的效用是預(yù)算規(guī)模的增函數(shù)，近年來遭金融危機(jī)的襲擊，中央實(shí)施了4萬億擴(kuò)大內(nèi)需的投資計(jì)劃，給了地方政府?dāng)U張支出的機(jī)會(huì)，地方政府?dāng)U大支出行為客觀上為上級(jí)政績(jī)“增光添彩”，只要地方政府的預(yù)算規(guī)模沒有大到引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂和經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩邊界，上級(jí)政府或官員是不會(huì)采取嚴(yán)厲的控制措施，相反還會(huì)采取默許的鼓勵(lì)。由于現(xiàn)行的預(yù)算體制的不完善，在理性的驅(qū)使下各級(jí)政府與官員都會(huì)產(chǎn)生大量的投機(jī)與短期的支出擴(kuò)張行為，預(yù)算支出規(guī)模逐級(jí)擴(kuò)大，產(chǎn)生強(qiáng)烈的放大作用。因此，地方政府?dāng)U張地方債務(wù)內(nèi)在邏輯性得以發(fā)揮。因此，從當(dāng)年6月國家審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果公告看，截至2010年年底，全國地方政府性債務(wù)余額107 174.91億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67 109.51億元，占總債務(wù)的62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23 369.74億元，占總債務(wù)的21.8%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16 695.66億元，占15.58%。

（三）投融資平臺(tái)與地方政府的不完全

上級(jí)政府與地方政府的不完全關(guān)系致使地方政府債務(wù)擴(kuò)大的內(nèi)在激勵(lì)，這種內(nèi)在激勵(lì)反而成為地方政府與投融資平臺(tái)不完全委托關(guān)系的根源。一方面地方政府想方設(shè)法擴(kuò)大支出，增加政績(jī)，另一方面我國《預(yù)算法》明確規(guī)定不許地方財(cái)政列赤字和發(fā)行債券，因而，成立政府投融資平臺(tái)式的公司成為各地方政府變相舉債的工具。2008年開始，大量的地方政府投融資平臺(tái)遍地開花、勢(shì)如破竹。截至2011年12月底，我國地方政府投融資平臺(tái)共10 000多家，其中70%以上的為縣級(jí)投融資平臺(tái)，工、建、農(nóng)、中四大行平臺(tái)貸款余額分別為6 800億，4 298億，3 977億，3 949億，共計(jì)1.9萬億。政府投融資平臺(tái)是名為公司建制下的法人單位，實(shí)為帶有濃重政府色彩的組織。各地方政府投融資機(jī)構(gòu)注冊(cè)資金的來源絕大多數(shù)是當(dāng)?shù)厝嗣裾?、發(fā)改委或地方國資委的全額國有資本金注入，其建制均為注冊(cè)的公司制法人企業(yè)，高層管理人員絕大部分來自于原政府的財(cái)政局、發(fā)改委、計(jì)經(jīng)委等政府要員。從另一層定義看，此類公司具備地方準(zhǔn)財(cái)政的性質(zhì)，其經(jīng)營管理不是以盈利為目的，其收入的大部分來自于當(dāng)?shù)卣呢?cái)政補(bǔ)貼，支出的方向是行使地方政府的部分職能，這就決定了其經(jīng)營的目的與利潤最大化或公司利益或股東利益最大化相背離，違反了委托的基本假設(shè)前提。

三、基于雙重委托：地方投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)分析框架

西方傳統(tǒng)委托理論主要是針對(duì)上市公司的一種分析框架，由Coase（ 1993）、Jensen 和Meckling（1976）、Fama 和Jensen（ 1983）等提出，后由眾多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和公司治理專家加以擴(kuò)充和發(fā)展，是一種較為成熟的公司治理問題分析框架。委托理論的核心問題是解決所有權(quán)和控制權(quán)相分離問題，解決股東與經(jīng)營者之間的利益沖突問題。[11]不完全是指委托雙方基于一種特殊的裙帶關(guān)系或臍帶關(guān)系，而兩者之間產(chǎn)生了居多的預(yù)算軟約束問題，從而導(dǎo)致不能完全履行原來的商業(yè)約定?；诜侄愔票尘跋碌胤秸度谫Y平臺(tái)的雙重不完全問題是導(dǎo)致平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大的主要原因。

（一）分稅制背景下地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生

因而，上述機(jī)制可以簡(jiǎn)單表述為：在經(jīng)濟(jì)滯脹條件下，政府的融資決策會(huì)導(dǎo)致銀行放貸增加，此時(shí)一方面會(huì)引起過度消費(fèi)及投資，另一方面會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)價(jià)格泡沫增加，這是放貸增加會(huì)導(dǎo)致問題與風(fēng)險(xiǎn)貸款增加，同時(shí)過度的消費(fèi)與投資也會(huì)導(dǎo)致不良貸款增加，這是一旦資產(chǎn)破滅，銀行危機(jī)產(chǎn)生，導(dǎo)致平臺(tái)融資債務(wù)增加。如圖4所示。

（三）平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)加大導(dǎo)致地方政府平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)張

下面用一個(gè)兩期模型來進(jìn)行分析。假設(shè)融資平臺(tái)生存兩期，在第一期融資平臺(tái)通過融資獲利獲得收入，它獲得的收入除了用來滿足該期的開支外，其余用來儲(chǔ)蓄，融資平臺(tái)在第二期不融資，主要靠第一期的儲(chǔ)蓄來滿足其在該期的開支，因此每期擁有兩代融資平臺(tái)，t期和t-1期。

利率的增加對(duì)儲(chǔ)蓄的影響則取決于替代彈性的大小，這是因?yàn)槔实脑黾訉?duì)經(jīng)濟(jì)的影響有兩方面：第一，由于利率增加，使得融資平臺(tái)在第一期的開支成本增高，因此融資平臺(tái)會(huì)把第一期的開支減少，從而提高儲(chǔ)蓄水平；第二，由于利率的增加，融資平臺(tái)的儲(chǔ)蓄收入增加，從而總收入增加，為了使開支路徑平滑，將導(dǎo)致融資平臺(tái)每期的開支都可能增加。因此利率的增加對(duì)儲(chǔ)蓄的影響取決于哪一種更突出，也就是取決于替代效應(yīng)和收入效應(yīng)的大小，如果替代彈性大于1，第二種效果突出，從而儲(chǔ)蓄上升，反之則下降。如果替代彈性等于1，這兩種效果正好抵消，從而利率的改變不影響融資平臺(tái)的儲(chǔ)蓄水平。

一個(gè)融資平臺(tái)的預(yù)算約束是，其開支的現(xiàn)值必須小于或等于其初始 財(cái)富與其勞動(dòng)收入的現(xiàn)值之和。與此相類似，政府的預(yù)算約束是，其購買物品與服務(wù)的支出的現(xiàn)值必須小于或等于其初始財(cái)富與其稅收收入（減去轉(zhuǎn)移支付后的凈值）的現(xiàn)值之和。

四、對(duì)策與建議

從上面的分析可以看出，地方平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生有其歷史的原因，但是風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張則是地方政府與融資平臺(tái)行為的結(jié)果。因此，要解決地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)問題，必須從源頭解決雙重不完全問題，而雙重不完全問題則需要以微觀主體為切入點(diǎn)，從宏觀方面進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，兩者相互相成。

（一）微觀角度

從微觀角度看，規(guī)范融資平臺(tái)行為，建立和完善融資約束機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)管力度，防控地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)成為解決地方政府投融資平臺(tái)不完全的癥結(jié)所在。一是要規(guī)范投融資平臺(tái)公司的行為，對(duì)其進(jìn)行清理規(guī)范。具體要對(duì)已經(jīng)設(shè)立的投融資平臺(tái)公司進(jìn)行分類清理規(guī)范，對(duì)新設(shè)立投融資平臺(tái)公司嚴(yán)格依法辦理。二是清理并妥善處理投融資平臺(tái)公司債務(wù)。清理各類綜合性投資公司與行業(yè)性投資公司所在的債務(wù)[12]，包括投融資平臺(tái)公司借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)；明確存量債務(wù)償還責(zé)任，不得單方面改變?cè)袀鶛?quán)債務(wù)關(guān)系，防范道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生；妥善解決原計(jì)劃由投融資平臺(tái)公司承擔(dān)投融資的在建項(xiàng)目后續(xù)資金問題，防止“半拉子”工程出現(xiàn)，造成資金損失與浪費(fèi)。三是加強(qiáng)平臺(tái)投融資管理。投融資管理包括融資管理和投資管理，一方面需要銀行金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格規(guī)范對(duì)投融資平臺(tái)公司的放貸管理，加強(qiáng)還本付息現(xiàn)金流缺失等各種風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理；另一方面平臺(tái)投融資項(xiàng)目必須符合有關(guān)政策要求，投融資資金要嚴(yán)格按照規(guī)定用途使用，投融資和擔(dān)保要嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

（二）宏觀角度

宏觀角度看，轉(zhuǎn)變政府職能，完善政府債務(wù)管理體制，強(qiáng)化對(duì)融資平臺(tái)監(jiān)督管理是理順地方政府與中央政府關(guān)系機(jī)制，解決兩者不完全問題，化解由這種不完全產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在。一是重新厘清中央與地方政府職能關(guān)系。從根本上看，地方政府投融資平臺(tái)產(chǎn)生是地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配而形成的復(fù)雜結(jié)果，地方政府大量承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能但同時(shí)在財(cái)權(quán)上受中央政府的約束[13]。因而，推進(jìn)“公共服務(wù)型政府”建設(shè)，讓地方財(cái)政從“吃飯財(cái)政”與“建設(shè)財(cái)政”中走出來，真正向“公共財(cái)政”轉(zhuǎn)變；同時(shí)需要改進(jìn)對(duì)地方官員的政績(jī)考核辦法，逐步建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善與環(huán)境保護(hù)等多重標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)評(píng)價(jià)體系，引導(dǎo)各級(jí)地方政府投融資行為朝理性化方向發(fā)展[14]。二是逐步理順和完善政府債務(wù)管理體制。我國龐大的地方政府債務(wù)種類多樣，成因復(fù)雜，隱形債務(wù)或或有債務(wù)占比相對(duì)較高，中央政府要合理監(jiān)督并引導(dǎo)地方政府債務(wù)向“顯性化”發(fā)展，完善統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與財(cái)政歸口管理的財(cái)務(wù)管理體制，明確債務(wù)范圍和統(tǒng)計(jì)口徑，正確計(jì)算政府債務(wù)率、償債率等預(yù)警指標(biāo)等。三是強(qiáng)化中央政府投融資平臺(tái)監(jiān)管職能。中央政府與地方政府應(yīng)發(fā)揮出資人作用，加強(qiáng)對(duì)投融資平臺(tái)監(jiān)管工作，建立由財(cái)政部門、審計(jì)部門或委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府債務(wù)資金的使用進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，對(duì)平臺(tái)項(xiàng)目的債務(wù)償還能力、收益能力與社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益等進(jìn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，將地方政府債務(wù)納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍[15]；嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目資本金管理制度，跟蹤貸款資金使用去向，防止貸款資金被擠占與挪用。

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第3篇：融資平臺(tái)債務(wù)管理范文

關(guān)鍵詞：地方政府；投融資問題；對(duì)策

近些年來，我國地方政府的投融資平臺(tái)在抵御國際金融風(fēng)暴方面取得了較大的功效，而當(dāng)前我國還沒有一套完善的地方政府投融資平臺(tái)的建設(shè)規(guī)范，其運(yùn)作機(jī)制和投融資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制也不夠完善，使得我國地方政府投融資出現(xiàn)這樣或那樣的問題，進(jìn)而給地方政府帶來極大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由此可見，就地方政府投融資問題及對(duì)策進(jìn)行探討具有十分重要的意義。基于此，筆者做出以下幾點(diǎn)探討。

一、存在問題

1.地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大

當(dāng)前，我國地方政府投融資平臺(tái)在融資方面的透明性和公開性還較為缺乏，地方政府的資金通常是借助多個(gè)融資平臺(tái)向多家銀行借貸所得，對(duì)于債務(wù)的管理又分布在不同部門，導(dǎo)致地方政府對(duì)不同層次的政府投融資平臺(tái)的債務(wù)和擔(dān)保情況了解不透徹、不清楚，最終不斷擴(kuò)大地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這是由于地方政府投融資平臺(tái)的投融資項(xiàng)目大都是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，具有投資大、回收期長且收益見效甚微，如果投融資平臺(tái)難以償還銀行的貸款，就會(huì)成為地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，一旦地方的債務(wù)償還能力不足時(shí)，要么將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給銀行；要么由中央財(cái)政償還地方政府的財(cái)務(wù)。

2.投融資風(fēng)險(xiǎn)主要集中在金融機(jī)構(gòu)

雖然地方政府的投融資平臺(tái)能通過發(fā)行中期票據(jù)和企業(yè)債券的方式，從而拓寬中央政府對(duì)項(xiàng)目配套資金的融資渠道，而就實(shí)際而言，很多地方政府的財(cái)務(wù)狀況不好，具有較高的資產(chǎn)負(fù)債率，難以具備債券發(fā)行資格，能滿足上市融資條件的公司就更少，很多投融資公司只有借助金融機(jī)構(gòu)的貸款化解資金短缺的問題，使得投融資風(fēng)險(xiǎn)主要集中在金融機(jī)構(gòu)。

3.管理較為混亂

近些年來，我國地方政府投融資平臺(tái)的行政色彩越來越強(qiáng)烈，不同的投融資平臺(tái)又是由不同的行政部門進(jìn)行組建和管理，導(dǎo)致條塊分割尤為嚴(yán)重。雖然地方政府在構(gòu)建投融資平臺(tái)時(shí)強(qiáng)調(diào)“借、管、用、還”一體化，而在實(shí)際操作時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)“借、管、用、還”相互分離的情況。通常情況下，發(fā)改委規(guī)劃需要舉債的項(xiàng)目；財(cái)政廳和人民銀行審核貸款項(xiàng)目；發(fā)改委與國資委監(jiān)督和管理資金使用情況；最終都是由財(cái)政部門償還舉債資金。財(cái)務(wù)部門拿不到投融資平臺(tái)財(cái)務(wù)報(bào)表，就難以全面掌握投融資平臺(tái)的負(fù)債情況，使得地方政府投融資平臺(tái)管理較為混亂。

4.治理結(jié)構(gòu)不合理

政府投融資平臺(tái)的各級(jí)管理人員大都由政府選派，其經(jīng)營決策主要體現(xiàn)的是政府導(dǎo)向，并政府建設(shè)的項(xiàng)目資金的需求而確定融資的規(guī)模，并沒有結(jié)合平臺(tái)的財(cái)務(wù)狀況和債務(wù)償還能力。很多地方的投融資平臺(tái)自建立之初存在現(xiàn)金流短缺的情況，而地方政府則是通過使用權(quán)的劃撥和非現(xiàn)金資產(chǎn)的形式進(jìn)行注資，所投入的現(xiàn)金流量則少之又少。投融資平臺(tái)為解決現(xiàn)金流短缺的現(xiàn)狀，就必須向銀行抵押借款，而已抵押資產(chǎn)不管的平臺(tái)還是銀行，大都沒有完備的抵押物質(zhì)處理權(quán)，使得投融資平臺(tái)的公司治理結(jié)構(gòu)不合理。

二、應(yīng)對(duì)策略

1.建立健全投融資方面的法律法規(guī)，不斷完善投融資平臺(tái)的管理體系

建立健全投融資方面的法律法規(guī)，不僅為地方政府的投融資工作提供重要的法律依據(jù)，也規(guī)范了投融資平臺(tái)的建設(shè)。管理體系完善與否直接決定著投融資平臺(tái)的運(yùn)營效率的高低。在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，由于投融資平臺(tái)的作用巨大，因而應(yīng)建立起中央與地方的投融資管理體系。在中央建立的投融資管理機(jī)構(gòu)，其職能主要是對(duì)全國性的投融資業(yè)務(wù)所需資金的投放重點(diǎn)和方向進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，并指導(dǎo)和協(xié)調(diào)地方政府開展投融資業(yè)務(wù)，嚴(yán)格監(jiān)督資金的使用并加強(qiáng)債務(wù)管理；在地方設(shè)立專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，就平臺(tái)的投融資與債務(wù)問題實(shí)行統(tǒng)一管理，接受上級(jí)投融資管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和檢查，并向上街呈報(bào)財(cái)務(wù)報(bào)表，從而有利于上級(jí)更好的掌握和了解全國性的投融資動(dòng)向及其債務(wù)規(guī)模的大小，再結(jié)合我國發(fā)展的需要，及時(shí)調(diào)整國家的投融資政策。

2.理順投融資平臺(tái)的債務(wù)管理體制

對(duì)投融資平臺(tái)債務(wù)必須統(tǒng)一管理，扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財(cái)政兜底的被動(dòng)局面。在目前未成立中央投融資管理機(jī)構(gòu)前，可由財(cái)政部門統(tǒng)一管理，成立專門投融資管理機(jī)構(gòu)后，由中央投融資管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，投融資公司定期向中央投融資管理機(jī)構(gòu)提交財(cái)務(wù)報(bào)告，中央投融資管理機(jī)構(gòu)向財(cái)政部報(bào)告，并接受審計(jì)部門的檢查。對(duì)于投融資平臺(tái)的貸款應(yīng)實(shí)行貸款證券化，使其進(jìn)入債券市場(chǎng)解決巨大的存量問題。

3.完善投融資平臺(tái)的法人治理結(jié)構(gòu)

為使各投融資平臺(tái)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的獨(dú)立法人實(shí)體，首先要轉(zhuǎn)變政府職能，不再向平臺(tái)直接派高管人員，不以行政手段干預(yù)企業(yè)的實(shí)際運(yùn)作，政府或政府的特設(shè)機(jī)構(gòu)作為出資人負(fù)責(zé)制定國有資產(chǎn)戰(zhàn)略調(diào)整方案和國有資產(chǎn)監(jiān)管，代表行使所有者職能，按出資額享有資產(chǎn)收益、重大決策和選擇經(jīng)營管理者等權(quán)利，對(duì)公司的債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任，使資本層面擺脫條條分割，真正實(shí)現(xiàn)行政與資本分離，從而完善法人治理結(jié)構(gòu)。

三、總結(jié)語

總之，地方政府建立投融資平臺(tái)的根本目的就是促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，加快城市化的進(jìn)程。而面對(duì)當(dāng)前地方政府投融資平臺(tái)存在的種種問題，作為地方政府的投融資平臺(tái)，不僅要注重國家宏觀調(diào)控政策的貫徹，更要在法律法規(guī)、管理體系、融資渠道、融資方式和治理結(jié)構(gòu)等方面注重風(fēng)險(xiǎn)的控制和規(guī)范化的管理。通過不斷完善投融資平臺(tái)的法制、體制和結(jié)構(gòu)，確保地方政府投融資平臺(tái)順利安全的運(yùn)行，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)事業(yè)的飛速發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

第4篇：融資平臺(tái)債務(wù)管理范文

關(guān)鍵詞：市縣級(jí)；融資平臺(tái)公司；經(jīng)營管理

中圖分類號(hào)：F23

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2015）18011101

1 存在的問題和困難

1.1 地方政府性債務(wù)管理不夠規(guī)范

（1）政府性債務(wù)管理制度尚不健全。尚未出臺(tái)綜合性的政府性債務(wù)管理制度、政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度、償債準(zhǔn)備金制度等；尚未明確債務(wù)歸口管理部門，政府性債務(wù)舉借仍由相關(guān)部門和單位自主確定，多頭管理，對(duì)新增債務(wù)未進(jìn)行有效控制和審批，債務(wù)規(guī)模缺乏有效控制，債務(wù)資金使用未得到有效監(jiān)督管理。部分地方政府部門和機(jī)構(gòu)以及全額撥款事業(yè)單位違規(guī)出具承諾函、寬慰函，違規(guī)以財(cái)政性收入、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)或其他方式提供直接或間接擔(dān)保。違規(guī)集資形成的債務(wù)時(shí)有發(fā)生。

（2）平臺(tái)公司經(jīng)營不規(guī)范。一是未嚴(yán)格按照國務(wù)院19號(hào)文件對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理規(guī)范。二是部分融資平臺(tái)公司管理不規(guī)范。三是大部分都存在著工程超概算的問題，導(dǎo)致大部分工程拖欠工程款，形成政府性債務(wù)。

1.2 債務(wù)總額大，債務(wù)償還包袱沉重

市級(jí)城司作為融資平臺(tái)，承擔(dān)著全市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目融資工作，自成立以來主要工作是市本級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和作為政府融資平臺(tái)支持縣（區(qū)）域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并無經(jīng)營收入，無力支付貸款本息。但為維護(hù)政府信用和城司在資本市場(chǎng)的信用等級(jí)，確保市級(jí)開發(fā)性金融合作工作正常進(jìn)行，以貸還貸和以貸還息總量大，矛盾后移。加之多數(shù)在建項(xiàng)目超預(yù)算及建設(shè)資金來源不足，造成項(xiàng)目資金缺口較大。在行業(yè)上主要表現(xiàn)為市政建設(shè)、交通運(yùn)輸行業(yè)。

1.3 融資成本增大，增加了償債壓力

通過融資租賃、回購（BT）、墊資施工、延期付款和集資等方式形成的政府性債務(wù)規(guī)模大、融資成本較高，增加了償債壓力。

這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且融資成本普遍高于同期銀行貸款利率。如回購資金空掛問題，城司在發(fā)行企業(yè)債券時(shí)，為滿足債券發(fā)行對(duì)發(fā)行人財(cái)務(wù)指標(biāo)中主營業(yè)務(wù)收入及經(jīng)營性現(xiàn)金流的要求，與市政府簽訂了BT回購協(xié)議。協(xié)議簽訂后，由于財(cái)政資金無法到位，城司形成巨額“長期應(yīng)收款”掛賬，以此又帶來了資金空掛問題。

1.4 資本結(jié)構(gòu)不合理、公司治理結(jié)構(gòu)薄弱

在資本結(jié)構(gòu)中，特別是在以非貨幣資產(chǎn)出資存在問題較多，作為出資的相關(guān)實(shí)物及土地使用權(quán)大部分均未辦理財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移手續(xù)，而且還存在政府機(jī)關(guān)辦公設(shè)施等一些不能作為出資的非經(jīng)營性資產(chǎn)。

在公司治理結(jié)構(gòu)方面，一方面，政府職能與國有資產(chǎn)出資人職能未能完全分開、企業(yè)依法獨(dú)立自主經(jīng)營的權(quán)利受限；另一方面，縣級(jí)融資平臺(tái)公司基本未有完善的公司組織結(jié)構(gòu)，未能合理設(shè)置公司戰(zhàn)略、薪酬與考核、內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)管理等內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)。

1.5 良性償債機(jī)制尚未形成

目前，債務(wù)資金投向主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性行業(yè)，公益性項(xiàng)目投資缺乏“造血功能”，償債資金來源單一。加之土地收益遲遲難以兌現(xiàn)，導(dǎo)致償債資金缺乏保障，增大了到期清償債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，沒有建立償債準(zhǔn)備金制度，以自身盈利來償債的良性工作機(jī)制還在探索階段。

究其原因：一是資產(chǎn)質(zhì)量不高，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。城司資產(chǎn)規(guī)模雖大，但多為公益性資產(chǎn)，缺乏經(jīng)營性資產(chǎn)。二是融資渠道單一。依賴于銀行中長期貸款等負(fù)債方式，利用資本市場(chǎng)直接融資比例過低，缺乏持續(xù)融資的順暢通道。三是缺乏持續(xù)經(jīng)營模式。城司僅僅承擔(dān)了以投資項(xiàng)目為中心的融資及建設(shè)的全部職能，完全按照政府要求實(shí)施項(xiàng)目。因沒有賦予經(jīng)營性資源，而缺乏經(jīng)營動(dòng)力和持續(xù)經(jīng)營的運(yùn)作模式。在實(shí)際運(yùn)作過程中，缺乏自身造血功能和產(chǎn)出效益。

2 審計(jì)建議

2.1 加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，提高政府性債務(wù)管理水平

要進(jìn)一步樹立政府性債務(wù)的償債意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立健全政府債務(wù)管理長效機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)的管理，提高對(duì)政府性債務(wù)的管理水平，實(shí)現(xiàn)舉借和發(fā)展的良性循環(huán)。一是要根據(jù)自己實(shí)際情況，建立科學(xué)合理的政府債務(wù)管理指標(biāo)體系，明確財(cái)政部門在政府性債務(wù)管理中的主體地位，對(duì)所有債務(wù)實(shí)施全程監(jiān)督，對(duì)政府性債務(wù)的總量、期限及結(jié)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)真研究分析，建立有效的控制措施。二是加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)舉借和融資市場(chǎng)的研究和監(jiān)控，有效的防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。三是政府性債務(wù)的融資和償債資金納入預(yù)算管理，保證財(cái)政預(yù)算管理的真實(shí)性、完整性，有效防范和化解政府性債務(wù)產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 加強(qiáng)和完善政府性債務(wù)決策機(jī)制、監(jiān)控預(yù)警機(jī)制

加強(qiáng)和完善政府性債務(wù)的決策機(jī)制。應(yīng)建立統(tǒng)一的政府債務(wù)管理專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)政府性債務(wù)監(jiān)督與管理，理順政府性債務(wù)管理體制和決策機(jī)制。要定期對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行檢查監(jiān)督，規(guī)范政府性債務(wù)的舉借、使用審批程序，嚴(yán)禁違反相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格控制基層單位舉借債務(wù)，按照誰決策，誰負(fù)責(zé)，誰受益，誰償還的原則，防止新增不良債務(wù)。

2.3 加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)的監(jiān)督檢查

政府應(yīng)建立領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，嚴(yán)格考核，把政府債務(wù)管理工作作為日常重要工作來抓，積極采取可行措施，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政和項(xiàng)目主管部門要切實(shí)發(fā)揮職能作用，對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行定期統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)監(jiān)控，加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)的事前、事中和事后監(jiān)督，對(duì)資金和項(xiàng)目實(shí)行全程控制，禁止政府各部門單位直接舉借政府性債務(wù)。加強(qiáng)項(xiàng)目管理，嚴(yán)格遵守基本建設(shè)程序，遵守投標(biāo)制度，加強(qiáng)竣工決算審計(jì)。計(jì)劃、財(cái)政、審計(jì)及監(jiān)督檢查部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，嚴(yán)格項(xiàng)目的審批，加大對(duì)資金撥付使用的監(jiān)督、檢查力度，對(duì)違反財(cái)經(jīng)法規(guī)、浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)男袨閺膰?yán)懲處，確保?？顚Ｓ谩＿M(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，把領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間的舉債、償債情況納入審計(jì)評(píng)價(jià)范圍，堅(jiān)決杜絕影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為及盲目舉債造成不必要的損失浪費(fèi)問題。

第5篇：融資平臺(tái)債務(wù)管理范文

【關(guān)鍵詞】 融資平臺(tái)； 信息不對(duì)稱； 地方債； 破產(chǎn)機(jī)制

隨著我國地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，地方政府債務(wù)問題越來越受到政府與社會(huì)各界的關(guān)注。根據(jù)國家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，截至2010年底，全國省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)107 174.91億元，其中融資平臺(tái)公司的政府性債務(wù)余額為49 710.68億元，占比46.38%。經(jīng)濟(jì)學(xué)家霍夫曼表示，考慮到中國適中的總體債務(wù)水平，即使一些地方政府融資平臺(tái)陷入麻煩，地方政府總體債務(wù)看起來也是完全可控的。然而，金融服務(wù)機(jī)構(gòu)摩根大通報(bào)告（2012）稱，盡管中國地方政府債務(wù)規(guī)?？煽?，但政府采取財(cái)政改革措施，逐步穩(wěn)定地方政府債務(wù)增速仍然至關(guān)重要。地方政府債務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r及其化解是我國目前必須要正視的問題，為解決地方政府債務(wù)的激增及防范地方政府債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)，我國需要對(duì)地方政府債務(wù)具體存在問題進(jìn)行深入了解，以便尋求可行的解決方法。

一、中國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

在中國，地方政府與私人部門一起成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要投資者。金融危機(jī)爆發(fā)后，為刺激經(jīng)濟(jì)增長，中國政府實(shí)行了四萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。除中央政府承擔(dān)的11 800億元外，其他資金來源主要是地方政府承擔(dān)、政策性貸款以及地方企業(yè)債券等方式籌集資金。近年來，大規(guī)模的投資建設(shè)為經(jīng)濟(jì)增長注入了活力，同時(shí)也促使地方政府債務(wù)規(guī)模增大。由于舉債年限多為三年期和五年期，如表1所示，隨著舉債期限臨近，地方政府債務(wù)進(jìn)入了償債高峰期，債務(wù)問題也日益凸顯。

逾10萬億元的債務(wù)給地方政府造成了巨大的壓力。中國地方政府債務(wù)增加是否會(huì)演變成地方債務(wù)危機(jī)的問題引人擔(dān)憂。例如，2011年云南省公路開發(fā)投資有限公司向債權(quán)銀行發(fā)函，表示“即日起，只付息不還本”，雖最終撤回信函，未造成違約，但融資平臺(tái)償債壓力可見一斑。評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)普爾發(fā)表報(bào)告（2012）稱，從地方政府收入來看，地方政府有能力避免大規(guī)模地方政府融資平臺(tái)貸款違約發(fā)生。但是，面對(duì)如此龐大的地方政府債務(wù)規(guī)模，為了避免地方債務(wù)危機(jī)，逐步化解地方債務(wù)，實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)可持續(xù)發(fā)展，政府必須認(rèn)清地方政府債務(wù)存在的問題。

二、中國地方政府債務(wù)存在的問題

（一）信息不對(duì)稱

市場(chǎng)中普遍存在信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，處于缺乏信息的一方往往會(huì)蒙受損失。從內(nèi)容上區(qū)分，信息不對(duì)稱主要包括隱蔽信息和隱蔽行為。地方政府債務(wù)問題中的信息不對(duì)稱主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.商業(yè)銀行與地方政府之間存在信息不對(duì)稱，地方政府對(duì)商業(yè)銀行隱蔽信息。銀行借貸是地方政府性債務(wù)的主要來源，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款為84 679.99億元，占79.01%。地方政府通過融資平臺(tái)向銀行借貸，且融資平臺(tái)貸款總體信息只由政府掌握；銀行只是針對(duì)具體融資平臺(tái)法人或項(xiàng)目放貸，很難對(duì)地方政府的財(cái)力以及融資平臺(tái)借貸總量、擔(dān)保情況、債務(wù)償還安排等進(jìn)行深入了解，從而無法對(duì)貸款的使用進(jìn)行有效監(jiān)督和指導(dǎo)。

2.中央政府對(duì)地方政府監(jiān)管過程中存在信息不對(duì)稱。一方面，地方政府對(duì)中央政府隱蔽信息，由于中央政府缺乏地方投資項(xiàng)目和居民的公共品需求等信息，地方政府就可能為了使投資項(xiàng)目和借款申請(qǐng)順利通過，選擇最容易受中央青睞的項(xiàng)目，而不是根據(jù)投資回報(bào)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行選擇；另一方面，地方政府對(duì)中央政府隱蔽行為，上下級(jí)政府間的選擇表現(xiàn)為多任務(wù)委托—模式，其中下級(jí)政府的努力不易為上級(jí)政府所觀察，因此存在道德風(fēng)險(xiǎn)問題。如果沒有將地方債務(wù)情況納入對(duì)中下級(jí)政府官員的考核，很難確保官員在解決地方債務(wù)問題方面的努力，當(dāng)政府換屆時(shí)，很可能會(huì)造成下一屆政府的負(fù)擔(dān)。

（二）預(yù)算軟約束

我國地方債務(wù)存在嚴(yán)重的預(yù)算軟約束問題。一方面，中央政府對(duì)地方政府的預(yù)算軟約束，即，我國的地方政府面臨嚴(yán)重債務(wù)問題時(shí)，不會(huì)因清算而破產(chǎn)，而是總能夠得到中央政府的幫助存活下去；另一方面，政府對(duì)國有銀行或具備國有性質(zhì)的企業(yè)的預(yù)算軟約束，既包括政府對(duì)國有銀行或地方性商業(yè)銀行的軟約束，也包括地方政府對(duì)其融資平臺(tái)的軟約束行為。

具體而言，由于地方政府對(duì)當(dāng)?shù)胤€(wěn)定與發(fā)展至關(guān)重要，因此，中央政府在面對(duì)地方政府的債務(wù)危機(jī)時(shí)就會(huì)出面救助。中國地方政府沒有發(fā)債權(quán)，融資渠道相對(duì)單一，無法進(jìn)入資本市場(chǎng)進(jìn)行融資，掌握的收入相對(duì)少。大量的投資支出，投資的范圍過寬，必然導(dǎo)致還款的無力。很多地方政府本身并不具備較好的財(cái)政狀況，甚至是依靠中央政府財(cái)政支持，大規(guī)模的投資不僅支出壓力大，很多項(xiàng)目前景欠佳，增加了償債難度。地方政府了解中央政府的態(tài)度，加之我國現(xiàn)行的政績(jī)考核和官員晉升制度對(duì)官員的激勵(lì)，于是地方政府傾向于風(fēng)險(xiǎn)性更大的投資活動(dòng)。前文提到了政府間的信息不對(duì)稱問題，這也促使中央政府不能很好地掌握地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，往往只能在債務(wù)惡化明顯的情況下才發(fā)現(xiàn)問題，這時(shí)也只能作出救助行為，形成預(yù)算軟約束。軟約束的預(yù)算管理體制必然促使上級(jí)政府全力救助下級(jí)政府。

國有銀行具備政府的支持，往往存在道德風(fēng)險(xiǎn)問題。發(fā)放貸款時(shí)，銀行考慮到政府的實(shí)力往往對(duì)項(xiàng)目情況沒有做好充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，貸款發(fā)放不夠嚴(yán)格。地方政府對(duì)于地方性銀行有一定的控制權(quán)，這些銀行對(duì)地方政府包括有政府背景的城司的貸款可能會(huì)受地方政府過度干預(yù)，很難純粹依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則放貸。在這種情況下，銀行若作為地方政府籌集資金的主要貸款人，其對(duì)地方政府的預(yù)算約束肯定是極其軟弱的。地方政府為了維護(hù)融資平臺(tái)的正常運(yùn)行，當(dāng)融資平臺(tái)債務(wù)發(fā)生問題時(shí)，地方政府會(huì)給予救助而很少使其破產(chǎn)。上述情況促使了地方債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大并且加大了引發(fā)債務(wù)問題的可能性。

（三）地方融資平臺(tái)的問題

1.融資平臺(tái)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)高

地方融資平臺(tái)的運(yùn)作主要利用土地資本化、財(cái)政支出資本化、特許權(quán)資本化的方式。土地資產(chǎn)是地方政府財(cái)政的重要組成部分，然而，為融資進(jìn)行土地交易會(huì)帶來較大風(fēng)險(xiǎn)。首先土地資本化運(yùn)作過程中存在對(duì)土地估值的風(fēng)險(xiǎn)，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速時(shí)期，土地價(jià)格往往被泡沫化，刺激了政府和投資公司的舉債動(dòng)機(jī)，膨脹了政府舉債的規(guī)模。同時(shí)，由于城市中地價(jià)的變動(dòng)，資金的保障容易受到威脅。

2.地方政府違規(guī)擔(dān)保普遍存在

當(dāng)項(xiàng)目沒有被充分認(rèn)識(shí)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值時(shí)，擔(dān)保是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資的橋梁。地方政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等有關(guān)規(guī)定，不得違規(guī)擔(dān)保。違規(guī)擔(dān)保行為不僅違背公平原則，而且會(huì)產(chǎn)生較大的金融風(fēng)險(xiǎn)。2010年，審計(jì)署公布地方政府債務(wù)中涉及違規(guī)擔(dān)保問題的金額達(dá)到464.75億元，截至2010年，有關(guān)地方和部門通過協(xié)商解除擔(dān)保協(xié)議、撤銷承諾函、被擔(dān)保單位籌集自有資金歸還等方式，整改到位220.27億元，但政府在治理違規(guī)擔(dān)保問題方面仍需加強(qiáng)。

3.融資平臺(tái)的償債能力堪憂

融資平臺(tái)信貸的管理尚不到位。2010年底，有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%，分別占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9%和3.56%。由于償債能力不足，融資平臺(tái)公司普遍存在“舊債償新債”的情況。審計(jì)結(jié)果顯示有22個(gè)市級(jí)政府和20個(gè)縣級(jí)政府的借新還舊率超過20%，還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，有4個(gè)市級(jí)政府和23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過了10%。目前，對(duì)地方債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)缺乏認(rèn)識(shí)及改革舉措，缺少相應(yīng)的監(jiān)督、預(yù)警、管理機(jī)制，融資平臺(tái)公司信息披露嚴(yán)重不透明。

三、化解地方政府債務(wù)的對(duì)策

要解決地方政府債務(wù)存在的問題，必須對(duì)地方政府債務(wù)形成和發(fā)展的原因進(jìn)行整體性、系統(tǒng)性地思考。本文針對(duì)上述問題，結(jié)合中國實(shí)際情況與國際經(jīng)驗(yàn)，提出債務(wù)化解的建議。通過推進(jìn)財(cái)政體制、官員晉升機(jī)制和行政體制的聯(lián)動(dòng)改革，著重完善分稅制改革的轉(zhuǎn)移支付制度，力求從根本上改變現(xiàn)狀，達(dá)到防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

（一）規(guī)范地方債務(wù)融資平臺(tái)

1.清理債務(wù)、整合平臺(tái)

應(yīng)該明確的是，地方債務(wù)融資平臺(tái)的建立是為了對(duì)公益性（非私人）項(xiàng)目進(jìn)行融資。因此，對(duì)于非公益性項(xiàng)目的融資，在地方債務(wù)融資平臺(tái)中應(yīng)嚴(yán)格禁止。對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)劃要實(shí)行嚴(yán)格的審批制度，防止投資決策的隨意性。同時(shí)整合融資平臺(tái)，這樣做既能控制平臺(tái)數(shù)量、加強(qiáng)監(jiān)管從而控制規(guī)模，又能集中優(yōu)勢(shì)資源形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)從而強(qiáng)化融資平臺(tái)的作用。

2.杜絕地方政府違規(guī)擔(dān)保

明確地方政府出資范圍的有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。國際經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)于擔(dān)保的管控，應(yīng)該包括禁止給私營公司擔(dān)保，限制擔(dān)保額度，地方政府預(yù)算和財(cái)務(wù)報(bào)表中應(yīng)對(duì)所有直接和間接債務(wù)做出明確記錄。例如，法國政府規(guī)定，地方政府每年支付的債務(wù)費(fèi)用以及由地方政府擔(dān)保的債務(wù)費(fèi)用不得超過地方政府運(yùn)營經(jīng)費(fèi)的50%。

3.建立健全事前監(jiān)管機(jī)制

政府應(yīng)將地方政府債務(wù)納入地方預(yù)算管理，通過預(yù)算約束，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和償債準(zhǔn)備金制度。中國可首先推行債務(wù)管理模式的試點(diǎn)，然后逐步擴(kuò)大規(guī)模。商業(yè)銀行應(yīng)該建立項(xiàng)目監(jiān)管制，對(duì)信貸的資金流量進(jìn)行監(jiān)控；進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督，防止地方融資平臺(tái)抽走銀行資金；加強(qiáng)信息的公開與流動(dòng)，一方面積極做好銀行間的溝通，共同防范貸款風(fēng)險(xiǎn)，另一方面加強(qiáng)債務(wù)公開化，使民眾與投資者參與監(jiān)督。

（二）完善地方債務(wù)制度建設(shè)

為了使地方政府債務(wù)規(guī)范合理，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免債務(wù)危機(jī)，在存在信息不對(duì)稱的情況下，引進(jìn)制度約束是必要的。

1.應(yīng)進(jìn)一步改革完善轉(zhuǎn)移支付制度，完善地方稅制，對(duì)法律進(jìn)行修訂，保障各級(jí)財(cái)政財(cái)權(quán)與事權(quán)的平衡。理順財(cái)權(quán)與事權(quán)，落實(shí)財(cái)政收支責(zé)任，財(cái)政預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付專門立法；提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重，增加地方政府財(cái)政自主性，從而避免地方債務(wù)規(guī)模的過度增長，緩解地方政府對(duì)土地政策的依賴。

2.為了杜絕部分官員出于晉升目的而投資“形象工程”的行為，政府應(yīng)將投資項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度以及地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及減債情況列入官員激勵(lì)考核機(jī)制，以保證基礎(chǔ)設(shè)施投資的合理性與必要性。

（三）推進(jìn)地方債的發(fā)行

面對(duì)地方財(cái)政的困難現(xiàn)狀，要做的不僅僅是規(guī)范清理債務(wù)、規(guī)范融資平臺(tái)公司，更應(yīng)該實(shí)現(xiàn)支出項(xiàng)目的資金保障。為滿足資金要求，除了應(yīng)增加地方政府財(cái)政收入外還應(yīng)拓寬融資渠道，實(shí)現(xiàn)多元化融資才是關(guān)鍵，而發(fā)行地方債是一條重要的路徑。首先，發(fā)行地方債在籌集資金方面有優(yōu)勢(shì)，地方債有較好的信用幫助籌集資金；其次，相比融資平臺(tái)融資而言，發(fā)行地方債融資通過較低的利率降低了融資成本；再次，發(fā)行地方債通過限定資金使用的范圍幫助規(guī)范財(cái)政行為；最后，融資平臺(tái)作為公司形式而未遵循公共財(cái)政和公共投資項(xiàng)目的公開透明的原則，而發(fā)行地方債能夠幫助實(shí)現(xiàn)債務(wù)公開，降低監(jiān)管難度?？梢哉f，發(fā)行債券更具效率及公平性。同時(shí)，債務(wù)融資還能促進(jìn)金融市場(chǎng)的發(fā)展。在中國，《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不允許發(fā)行地方債，但中央政府可地方債。從表2可見，我國財(cái)政部地方債以來，規(guī)模較為穩(wěn)定，主要向中西部?jī)A斜。此外，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市也開展了地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。

清理地方債務(wù)，只有在地方債務(wù)顯性化、財(cái)務(wù)透明和預(yù)算改革的前提下才能夠?qū)嵭?。地方債的發(fā)行也應(yīng)實(shí)行中央審批的制度，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。具體實(shí)施過程中，可以由信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的信用評(píng)估，信用評(píng)估結(jié)果作為進(jìn)入資本市場(chǎng)的前提。同時(shí)，設(shè)立相關(guān)的債券管理法規(guī)，將信息披露、地方債券交易管理規(guī)定等納入法律體系。

我國應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)地方債的自主發(fā)行，而非簡(jiǎn)單的自行發(fā)行。選擇較為發(fā)達(dá)的省及個(gè)別債務(wù)情況良好、償債能力有保障的市試點(diǎn)發(fā)行地方政府債券，同時(shí)逐漸加大試點(diǎn)省份的自，特別是關(guān)于發(fā)債的規(guī)模、債券年限、票面年利率規(guī)定等。自主發(fā)行地方債券有多方面的好處，一方面，拓寬了發(fā)債省市的融資渠道，有利于進(jìn)一步投資建設(shè)，促進(jìn)了金融市場(chǎng)的發(fā)展；另一方面，中央可以繼續(xù)中西部地區(qū)的地方債券，幫助其規(guī)劃債務(wù)管理流程，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。

（四）學(xué)習(xí)借鑒破產(chǎn)機(jī)制

破產(chǎn)機(jī)制是一種資產(chǎn)的重新組合，而不是資產(chǎn)清算。由于在很多情況下，地方政府對(duì)自身財(cái)政的管理不當(dāng)才是其破產(chǎn)的根本原因，因此，破產(chǎn)制度的核心是財(cái)務(wù)重組。結(jié)合國際上對(duì)地方政府破產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)，盡管方法有所差異，但都包含了三個(gè)重要因素：對(duì)破產(chǎn)程序觸發(fā)因素的定義；財(cái)政調(diào)整，即對(duì)債務(wù)人把開支與收入對(duì)應(yīng)，把借貸與償還能力對(duì)應(yīng)；債務(wù)人和債權(quán)人之間關(guān)于債務(wù)重組和減免的談判。在破產(chǎn)的陰影下，破產(chǎn)機(jī)制鼓勵(lì)自發(fā)地議價(jià)和談判，穩(wěn)定了對(duì)地方借貸的風(fēng)險(xiǎn)和益處的預(yù)期。沒有破產(chǎn)機(jī)制，事前監(jiān)管很容易變成過度的行政控制。

破產(chǎn)機(jī)制對(duì)解決預(yù)算軟約束提供了一條有效途徑。實(shí)行破產(chǎn)程序，中央對(duì)地方不再代為償還債務(wù)，將加強(qiáng)對(duì)地方政府的硬預(yù)算約束，并減少中央政府的隱性負(fù)債，遏制地方政府產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也是對(duì)地方政府財(cái)政失職和地方債務(wù)不謹(jǐn)慎的懲戒。

中央政府面對(duì)地方政府發(fā)生無法償還債務(wù)的情況，應(yīng)該有強(qiáng)硬態(tài)度，避免地方政府償債對(duì)中央政府的過度依賴。加強(qiáng)債務(wù)形成之前的謹(jǐn)慎性，在初期對(duì)其進(jìn)行預(yù)算，分配違約風(fēng)險(xiǎn)；將地方債務(wù)及其償還情況與官員激勵(lì)制度相結(jié)合，成為考察官員的因素；注意平衡公共服務(wù)需求與債權(quán)方權(quán)力的關(guān)系；同時(shí)，堅(jiān)持硬預(yù)算約束也會(huì)使出資人持有更加謹(jǐn)慎的態(tài)度，從源頭避免部分風(fēng)險(xiǎn)過大的債務(wù)發(fā)生。

總之，針對(duì)我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀，必須進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)現(xiàn)有的債務(wù)進(jìn)行清理規(guī)劃，整頓融資平臺(tái)問題并努力拓寬融資渠道，利用中國國民高儲(chǔ)蓄率的優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮民間資本的作用。中國地方政府債務(wù)問題解決的發(fā)展趨勢(shì)是在建立健全事前監(jiān)管的基礎(chǔ)上，逐步學(xué)習(xí)建立事后監(jiān)管機(jī)制，兩者結(jié)合、相輔相成，從而防范地方政府債務(wù)危機(jī)，保障地方政府債務(wù)良性發(fā)展。

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第6篇：融資平臺(tái)債務(wù)管理范文

在積極財(cái)政政策和適度寬松貨幣政策的推動(dòng)下，中國企業(yè)融資規(guī)模在過去一年創(chuàng)下記錄。銀行新增貸款接近10萬億元，包括各類企業(yè)債券、IPO、信托等在內(nèi)的直接融資也達(dá)到2萬億元左右的規(guī)模。在如此大規(guī)模的企業(yè)融資中，地方政府投融資平臺(tái)的融資規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)一度成為媒體關(guān)注的熱點(diǎn)，受到了廣泛重視。如何看待當(dāng)前條件下地方投融資平臺(tái)的融資沖動(dòng)，采取何種措施規(guī)范管理并預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，是需要認(rèn)真研究并對(duì)待的話題。

首先，要正確看待地方投融資平臺(tái)對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的積極作用。在傳統(tǒng)計(jì)劃體制下，基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)和運(yùn)營一直是政府的職責(zé)，政府投1人、政府建設(shè)、政府運(yùn)營，由于受財(cái)政收入和融資手段的制約，加之政府直接投、直接建、直接運(yùn)營的弊端，這一體制的效率較低，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施能力日益增長的需求。地方政府投融資平臺(tái)也就應(yīng)運(yùn)而生。

地方投融資平臺(tái)的出現(xiàn)，突破了對(duì)地方政府不得直接舉債融資的制度性限制，為各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資開辟了渠道。與此同時(shí)，由于實(shí)行以企業(yè)為主體的投資、建設(shè)和運(yùn)營機(jī)制，提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營的效率，與正在進(jìn)行的市場(chǎng)化改革方向是吻合的。

其次，要客觀合理地分析判斷地方投融資平臺(tái)的融資風(fēng)險(xiǎn)。地方投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)主要在于與地方財(cái)政相關(guān)的連帶風(fēng)險(xiǎn)，以及由此帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)。由于地方投融資平臺(tái)所承擔(dān)的項(xiàng)目大都帶有公益性，項(xiàng)目本身的收益率很低，難以通過項(xiàng)目自身運(yùn)營產(chǎn)生的現(xiàn)金流來實(shí)現(xiàn)還本付息。因此，許多地方投融資平臺(tái)的債務(wù)融資，包括銀行貸款和發(fā)行各類企業(yè)債券，都采取了對(duì)政府應(yīng)收賬款質(zhì)押、項(xiàng)目回購。土地資產(chǎn)質(zhì)押、第三方擔(dān)保等方式增信。一些增信措施與地方財(cái)政收入和支付能力密切相關(guān)，形成了財(cái)政隱性擔(dān)保以及相應(yīng)的連帶風(fēng)險(xiǎn)。

但是，我們?cè)谂袛囡L(fēng)險(xiǎn)時(shí)應(yīng)該看到，并不是所有地方都存在類似或規(guī)模相等的風(fēng)險(xiǎn)。一些發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政增長能力很強(qiáng)，其負(fù)債水平相對(duì)較低，地方政府的信用支持一般不會(huì)導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性的風(fēng)險(xiǎn)；還有一些地方通過投融資平臺(tái)實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，大大改善了商業(yè)環(huán)境，帶動(dòng)項(xiàng)目周邊土地增值，給地方經(jīng)濟(jì)和政府收入帶來了增長空間。因此，當(dāng)我們分析地方投融資平臺(tái)所帶來的融資風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，必須動(dòng)態(tài)地看待其投融資行為所產(chǎn)生的各類收益，將收益增長潛力與政府性負(fù)債綜合加以考慮，避免將地方投融資平臺(tái)的融資風(fēng)險(xiǎn)不合理放大的傾向和做法。

再次，要規(guī)范地方投融資平臺(tái)的債務(wù)融資行為，積極穩(wěn)妥地預(yù)防并化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，重要的是規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)融資行為，關(guān)鍵在于區(qū)分不同類型的投融資平臺(tái)，實(shí)行分類管理和規(guī)范。

對(duì)于那些具有較好公司治理結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)質(zhì)量，其項(xiàng)目運(yùn)營收益足以承擔(dān)起債務(wù)融資還本付息責(zé)任，無須地方政府或財(cái)政進(jìn)行信用支持的投融資平臺(tái)，應(yīng)允許其按照市場(chǎng)原則融資；對(duì)于那些承擔(dān)著基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或市政項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營職責(zé)的投融資平臺(tái)，其收益不足以承擔(dān)還本付息責(zé)任，需要地方政府或財(cái)政通過各種形式的政府信用予以支持和還本付息支持的，仍可允許其在政府信用支持下進(jìn)行規(guī)范適度的債務(wù)融資，但必須將平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)條件與地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)水平結(jié)合起來考慮。對(duì)于超出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制水平的，要限制其進(jìn)一步擴(kuò)大債務(wù)性融資規(guī)模，逐步降低其負(fù)債水平；對(duì)在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制水平以下的，仍可允許其適度進(jìn)行債務(wù)性融資。

按照上述設(shè)想，進(jìn)一步規(guī)范地方投融資平臺(tái)的債務(wù)性融資行為，關(guān)鍵不在于對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審核，關(guān)鍵在于合理確定地方政府性債務(wù)的口徑，并以此為基礎(chǔ)提出地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)那些需要地方政府或財(cái)政進(jìn)行信用支持的融資行為，必須同時(shí)滿足企業(yè)財(cái)務(wù)條件和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的要求。這需要財(cái)政部門摸清地方政府債務(wù)規(guī)模，盡快提出合理的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)前，如何適度合理地規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有不同的解決思路。有的主張?jiān)试S地方政府作為債務(wù)主體直接舉債，或直接發(fā)行市政債券；有的主張嚴(yán)格加強(qiáng)地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)性融資管理，從嚴(yán)控制風(fēng)險(xiǎn)。這些想法的出發(fā)點(diǎn)都很好，有的也不失為下一步改革的方向。但從當(dāng)前看，以地方政府作為舉債主體直接舉債，無論是發(fā)行一般責(zé)任債券還是具有特定目的的市政債券，都存在明顯的制度性基礎(chǔ)缺失。

一則現(xiàn)行預(yù)算法尚未修訂，仍不允許地方政府直接舉債編制赤字預(yù)算，二則各地方政府尚未編制完整的資產(chǎn)負(fù)債表，難以進(jìn)行債信評(píng)級(jí)，三則中國的政體是非聯(lián)邦體制，中央政府對(duì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然存在連帶處置責(zé)任，不可能允許任何地方政府破產(chǎn)。對(duì)這些制度缺陷的改善，直接關(guān)系到允許地方政府直接舉債的制度安排和建設(shè)，是需要時(shí)日才能完成的課題。

在目前的制度框架下，比較現(xiàn)實(shí)可行的解決辦法是正視現(xiàn)實(shí)、規(guī)范運(yùn)作、防范風(fēng)險(xiǎn)。所謂正視現(xiàn)實(shí)，就是要承認(rèn)地方投融資平臺(tái)所發(fā)揮的對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極作用，以及各地投融資平臺(tái)普遍存在的客觀事實(shí)；所謂規(guī)范運(yùn)作，就是要規(guī)范地方投融資平臺(tái)的融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營行為，完善平臺(tái)公司的治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)規(guī)范發(fā)展，提高運(yùn)營效率；所謂防范風(fēng)險(xiǎn)就是要防范投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)連帶形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。從防范風(fēng)險(xiǎn)的角度看，當(dāng)前至關(guān)重要的是盡快在合理界定地方政府性債務(wù)口徑的基礎(chǔ)上，摸清地方政府的債務(wù)底數(shù)，提出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)，作為審核地方投融資平臺(tái)債務(wù)性融資規(guī)模的參考標(biāo)準(zhǔn)。

值得關(guān)注的是，在防范并應(yīng)對(duì)地方投融資平臺(tái)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，特別要注意防止矯枉過正，使地方投融資平臺(tái)正常運(yùn)營的資金鏈斷裂，導(dǎo)致潛在風(fēng)險(xiǎn)的顯性化。

第7篇：融資平臺(tái)債務(wù)管理范文

一、國內(nèi)外關(guān)于地方政府債務(wù)融資研究的情況

國外關(guān)于政府融資與負(fù)債的研究始于20世紀(jì)80年代，90年代開始有較多的成果。世界銀行高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana Polackova Brixi（1998）在題為《政府或有負(fù)債：一種對(duì)財(cái)政穩(wěn)定性構(gòu)成威脅的風(fēng)險(xiǎn)》的論文中提出了著名的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，將政府的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)來源劃分成四個(gè)方面，并系統(tǒng)地論述了政府或有負(fù)債對(duì)財(cái)政穩(wěn)定性構(gòu)成的巨大威脅。[1]William Easterly從傳統(tǒng)預(yù)算體制的角度，論述了許多國家政府所具有的財(cái)政機(jī)會(huì)主義特征。政府在減少直接顯性債務(wù)的同時(shí)，往往是等量的隱性債務(wù)的增加。[2]Allen Schick也從政府預(yù)算的角度研究了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因及對(duì)策。[3]Ma jun對(duì)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)問題進(jìn)行了研究，從理論上提出了監(jiān)測(cè)的原則與方法。[4]2002年，Hana PolackovaBrixi和Allen Schick收集了十多篇關(guān)于政府或有負(fù)債與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題的重要文獻(xiàn)，編輯出版了《風(fēng)險(xiǎn)中的政府：或有負(fù)債與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)》一書，從而奠定了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)理論的分析體系。[5]

國內(nèi)的相關(guān)研究主要集中在地方政府債務(wù)融資模式、債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)融資創(chuàng)新等方面。在地方政府債務(wù)融資模式研究方面，有學(xué)者將我國地方政府融資模式分為債務(wù)（債權(quán)）融資、股權(quán)融資、項(xiàng)目融資和資源融資四大類。[6]有學(xué)者指出，國內(nèi)地方政府債務(wù)融資呈現(xiàn)以融資平臺(tái)為主的多種融資模式并存的狀態(tài)，主要包括：與澳大利亞相同的中央政府地方債券模式，類似美國市政債券的城投類企業(yè)債券模式，類似于市政發(fā)展基金模式的“打捆貸款”模式和類似于抵押債券的市政資產(chǎn)支持證券模式。[7]在地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)研究方面，張麗恒、[8]李俠、[9]何川[10]等專家學(xué)者分別從地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)管理、宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行安全等不同角度，對(duì)地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析。在地方政府債務(wù)融資創(chuàng)新研究方面，眾多學(xué)者提出地方政府融資市場(chǎng)化發(fā)展的觀點(diǎn)，包括發(fā)行地方政府債券的融資思路。其中賈康在2002年就對(duì)發(fā)展地方政府公債融資進(jìn)行了開創(chuàng)性研究；[11]張理平認(rèn)為地方政府融資引入資產(chǎn)證券化具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，并分析了資產(chǎn)證券化在地方政府融資中的應(yīng)用優(yōu)點(diǎn)；[12]陳敏等對(duì)PPP、BOT、TOT、BOO等融資方式應(yīng)用進(jìn)行了深入探討。[13]

通過對(duì)國內(nèi)外有關(guān)研究文獻(xiàn)的梳理和分析， 我們發(fā)現(xiàn)國外對(duì)政府債務(wù)融資的相關(guān)研究已較為深入，特別是國外政府直接債務(wù)融資已開展多年，已建立了較為完善的相關(guān)法律制度。國內(nèi)地方政府債務(wù)融資開展時(shí)間較短，相關(guān)研究主要集中在對(duì)地方平臺(tái)公司融資模式的風(fēng)險(xiǎn)控制和如何加強(qiáng)管理等問題上，真正從制度層面深入進(jìn)行相關(guān)體制機(jī)制研究的還不多，特別是結(jié)合我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)，研究探索建立地方政府直接債務(wù)融資體制和相關(guān)制度安排的文章則更少。

二、地方政府債務(wù)融資的基本類型

本文所指的地方政府債務(wù)融資與“地方政府債務(wù)性融資”和“地方政府性債務(wù)融資”內(nèi)涵基本相同，是指地方政府為發(fā)揮政府職能而通過舉債（成為法律意義上的債務(wù)人）向外部籌措資金的方式。如前所述，地方政府融資模式可分為債務(wù)融資、股權(quán)融資、項(xiàng)目融資和資源融資四大類，王鐵軍又將其細(xì)分為22種。[6]本文主要討論的是地方政府的債務(wù)融資方式，且從地方政府是否直接作為債務(wù)人，將其分為直接債務(wù)融資和間接債務(wù)融資。

1. 直接債務(wù)融資

直接債務(wù)融資是指地方政府（或財(cái)政部門）直接作為債務(wù)人，通過一定的金融工具與債權(quán)人形成債權(quán)債務(wù)關(guān)系的融資形式，即地方政府作為融資主體，直接向國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)借款、發(fā)行債券或設(shè)立基金等來獲取資金的方式。

第一，發(fā)行政府債券融資。是指地方政府直接作為融資主體，通過金融市場(chǎng)發(fā)行用于當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、公益性項(xiàng)目和土地開發(fā)的有價(jià)證券（有些國家和地區(qū)稱市政債券）。市政債券在英、美等國家已是一項(xiàng)成熟的資本市場(chǎng)融資工具，而我國1995 年開始實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法》第二十八條明文規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！?/p>

第二，向銀行借貸款。是指地方政府直接作為貸款主體向銀行借款。雖然我國有關(guān)法律規(guī)定地方政府不能直接從銀行借款，但從全球現(xiàn)實(shí)情況看，地方政府從銀行借款是比較普遍的。向銀行借款可分為向國外銀行借款和向國內(nèi)銀行借款，如果借款數(shù)額巨大，還可以向多家銀行組成的銀團(tuán)借款。向國外銀行借款也包括向國際金融機(jī)構(gòu)借款，是指國際金融機(jī)構(gòu)作為貸款人向借款的政府機(jī)構(gòu)以協(xié)議模式提供的一種具有非商業(yè)性質(zhì)的優(yōu)惠性貸款。國際金融機(jī)構(gòu)包括全球性國際金融機(jī)構(gòu)和地區(qū)性國際金融機(jī)構(gòu)，如世界銀行、國際金融公司、亞洲開發(fā)銀行等。

第三，理論上講，只要地方政府的融資主體資格得到法律和市場(chǎng)的確認(rèn)，可以作為債務(wù)主體直接發(fā)行債券或直接向銀行貸款，地方政府也就可以開展任何市場(chǎng)主體都能夠?qū)嵤┑母鞣N融資活動(dòng)，包括委托信托機(jī)構(gòu)或基金管理公司，以發(fā)行信托或設(shè)立基金等方式為建設(shè)項(xiàng)目籌集資金。

2. 間接債務(wù)融資

間接債務(wù)融資是指地方政府通過投融資平臺(tái)公司、所屬企事業(yè)單位或建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行債務(wù)融資，以獲得用于公共設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)所需資金的融資方式，其中通過政府融資平臺(tái)公司融資是我國地方政府目前最主要的融資方式和建設(shè)資金來源。

所謂地方政府融資平臺(tái)（簡(jiǎn)稱政府平臺(tái)、平臺(tái)公司、融資平臺(tái)或投融資平臺(tái)），是指由地方政府出資設(shè)立，授權(quán)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目的建設(shè)開發(fā)、經(jīng)營管理和對(duì)外融資活動(dòng)，主要以經(jīng)營收入、公共設(shè)施收費(fèi)和財(cái)政資金補(bǔ)貼等作為還款來源的企（事）業(yè)法人機(jī)構(gòu)。上世紀(jì) 90 年代中期以來，由于受到國家現(xiàn)行法律法規(guī)和政策限制，我國地方政府難以直接進(jìn)行債務(wù)融資，所以出現(xiàn)了很多間接債務(wù)融資的變通方式。地方政府為解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源不足的問題，組建了一些政府投融資平臺(tái)，通過政府與市場(chǎng)的結(jié)合，廣泛地吸收社會(huì)資金，在很大程度上支持了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為我國城市化的推進(jìn)起到了積極的作用。政府融資平臺(tái)最主要的表現(xiàn)形式是城司、區(qū)域開發(fā)公司或項(xiàng)目公司等，是在政府建設(shè)資金短缺而又融資無門的情況下的特殊產(chǎn)物。至2010年底，全國省、市、縣三級(jí)政府共設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家，其中，省級(jí)165家，市級(jí)1648家，縣級(jí)4763家。①地方政府通過平臺(tái)公司向銀行借款、發(fā)行企業(yè)債券、設(shè)立信托計(jì)劃等方式從金融市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)間接融資，在很大程度上解決了地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題。

三、我國地方政府現(xiàn)行債務(wù)融資模式存在的主要制度性問題

目前，我國地方政府應(yīng)用最多、最主要的變通融資方式是投融資平臺(tái)融資，地方政府融資平臺(tái)是在我國投融資體制改革的過程中產(chǎn)生的，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府解決城市建設(shè)資金短缺問題、規(guī)避制度約束的一種變通手段。從宏觀層面看，地方政府通過平臺(tái)公司融資，在很大程度上解決了地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和區(qū)域開發(fā)資金不足的問題，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和增強(qiáng)政府履行職責(zé)能力等方面發(fā)揮了積極作用。但從中微觀和制度層面看，在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些亟須高度關(guān)注和急需解決的制度問題。由于變通方式涉及主體關(guān)系復(fù)雜、層次繁多、責(zé)權(quán)不清，法律風(fēng)險(xiǎn)很大；融資平臺(tái)公司功能定位不準(zhǔn)確，運(yùn)作不規(guī)范，監(jiān)管難度大，系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)難以避免；地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，舉債規(guī)模迅速膨脹，償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大等等，已對(duì)地方財(cái)政、金融系統(tǒng)、宏觀調(diào)控等造成較大影響，危及我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行安全。

1. 地方政府與融資平臺(tái)公司之間的責(zé)權(quán)關(guān)系不清晰，償債責(zé)任和償債資金來源不落實(shí)，債務(wù)融資統(tǒng)籌管理機(jī)制難以建立

地方政府融資平臺(tái)公司通常是由政府或政府相關(guān)部門批準(zhǔn)和出資成立的，承擔(dān)一定建設(shè)和融資任務(wù)的投融資公司，名義上為獨(dú)立企業(yè)法人。在實(shí)踐中，平臺(tái)公司承擔(dān)的建設(shè)投資任務(wù)絕大多數(shù)是道路、排水、橋梁、鐵路、港口、城市公共交通等公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。這類項(xiàng)目都有一個(gè)共同特性就是沒有直接項(xiàng)目收益或收益不足，一般不符合金融市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)的融資條件，往往需要由政府部門給予補(bǔ)貼、擔(dān)保、承諾或回購的保證。然而，由于受到《擔(dān)保法》及相關(guān)政策法規(guī)的約束，政府部門、金融機(jī)構(gòu)和平臺(tái)公司只能采取相應(yīng)的變通方式操作，這就造成地方政府與融資平臺(tái)公司之間的責(zé)權(quán)關(guān)系不清晰，地方政府既不能把平臺(tái)債務(wù)納入預(yù)算，也無法對(duì)償債作出統(tǒng)一安排，平臺(tái)債務(wù)的償債責(zé)任和償債資金來源無法真正落實(shí)。平臺(tái)公司只能“拆東墻、補(bǔ)西墻”或“借新還舊”，長此以往，難以為繼，平臺(tái)公司和金融機(jī)構(gòu)都面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。

2. 償債和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制不健全，平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模難以有效控制，地方政府和金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)越積越大

由于地方政府與投融資平臺(tái)公司之間的責(zé)權(quán)關(guān)系不清晰，融資操作不規(guī)范，在風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制不健全的情況下，造成融資主體的投資職能和償債責(zé)任不明晰，不可避免造成投融資平臺(tái)為獲取經(jīng)濟(jì)利益而過分?jǐn)U大融資總額。同時(shí)，近幾年各級(jí)地方政府通常采用加大固定資產(chǎn)投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的模式，造成了地方政府融資規(guī)模的迅速擴(kuò)張，融資總量難以控制，融資規(guī)模難以量化，一些地方政府債務(wù)已經(jīng)超過財(cái)政實(shí)際承受能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2010年底我國全部地方政府債務(wù)至少在10萬億元以上，②并且大多數(shù)都屬于隱性債務(wù)，為了償還眾多隱性負(fù)債，地方政府往往被動(dòng)“買單”，以增設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收取土地出讓金，以及開征各種基金等各種方式籌集償債資金，其中對(duì)土地出讓收入的依賴最大，嚴(yán)重扭曲了土地市場(chǎng)，由此帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)難以估計(jì)。

3. 利用平臺(tái)公司進(jìn)行項(xiàng)目投融資的方式，不可避免地存在影響項(xiàng)目投資效率和融資成本的問題

政府投融資平臺(tái)公司名為獨(dú)立的企業(yè)法人，通常同時(shí)承擔(dān)投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營和管理多種職能，在決策與投融資主體間責(zé)、權(quán)、利界定模糊，決策、投資、融資、償債的主體責(zé)任不清晰。政府通過行政手段將部分公共設(shè)施和公益性項(xiàng)目的投資建設(shè)任務(wù)賦予平臺(tái)公司，在一定程度上將會(huì)影響項(xiàng)目投資效率，抑制了市場(chǎng)機(jī)制作用。另一方面，通過平臺(tái)公司融資，與政府直接通過金融市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)獲取建設(shè)資金相比，不僅多增加了一層管理成本，同時(shí)資金成本也相對(duì)較高。部分融資平臺(tái)還存在管理不規(guī)范，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，資本金到位率低，資源利用效率差，盈利能力較弱等問題。所以說，通過平臺(tái)公司融資建設(shè)，并不是一種科學(xué)有效的方式，而是在現(xiàn)有體制下的一種不得已的選擇。

4. 平臺(tái)融資方式不規(guī)范，政府預(yù)算管理不到位，信用評(píng)級(jí)體系不健全，平臺(tái)債務(wù)處于政府和市場(chǎng)監(jiān)管的“雙重失靈”狀態(tài)

平臺(tái)公司債務(wù)融資形式上是企業(yè)融資，實(shí)際上是政府債務(wù)，由于制度的缺陷，政府和市場(chǎng)的監(jiān)管都處于“失靈”狀態(tài)。一方面，平臺(tái)公司債務(wù)形式上是企業(yè)債務(wù)，無法納入政府預(yù)算管理，又沒有統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，缺乏有效的信息披露和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。一些地方債務(wù)監(jiān)管不到位，未建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制，長期存在債務(wù)規(guī)模底數(shù)不清、償債責(zé)任未落實(shí)等問題。一些平臺(tái)公司對(duì)自己作為執(zhí)行債務(wù)協(xié)議的直接義務(wù)人所應(yīng)承擔(dān)的第一償債責(zé)任認(rèn)識(shí)不到位，甚至有完全依賴于政府保護(hù)的傾向。統(tǒng)籌管理的體制機(jī)制未形成，中央政府對(duì)地方政府債務(wù)既無法準(zhǔn)確掌握，又缺乏有效的約束和監(jiān)督機(jī)制。另一方面，平臺(tái)債務(wù)實(shí)質(zhì)上是政府債務(wù)，由于平臺(tái)融資方式不規(guī)范，融資主體的資產(chǎn)負(fù)債信息得不到及時(shí)充分的披露，導(dǎo)致對(duì)信用評(píng)級(jí)需求不足，方法不成熟，成果權(quán)威性差，造成金融市場(chǎng)及金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府平臺(tái)的信用認(rèn)識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)不客觀不充分，也就無法形成有效的市場(chǎng)約束。綜合來說，現(xiàn)行平臺(tái)融資模式處于政府監(jiān)督和市場(chǎng)監(jiān)管的真空地帶，存在嚴(yán)重的制度缺陷，系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)巨大。

四、實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資的必要性和可行性

綜上所述，我國地方政府通過組建平臺(tái)公司進(jìn)行融資建設(shè)，是在現(xiàn)有體制和政策約束下的一種不得已選擇，存在很多制度性缺陷和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)踐證明并不是一種科學(xué)有效的模式。

國家已經(jīng)看到了上述風(fēng)險(xiǎn)，國務(wù)院及相關(guān)部委從2010年以來多次出臺(tái)政策文件，對(duì)加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)管理提出了一系列要求和規(guī)定：對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，限定2010年7月1日后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，其他融資平臺(tái)必須商業(yè)化運(yùn)作，對(duì)承擔(dān)的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)必須剝離。③按照上述政策要求，只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，將不得再承擔(dān)融資任務(wù)。但實(shí)際上，由于投資需求和資金供給的巨大差距，上述投融資平臺(tái)不可能在短期內(nèi)完全消失，而且融資規(guī)模還有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。

在實(shí)踐中，能否找到一種既可滿足地方政府投資和發(fā)展需求，又可實(shí)施有效控制的投融資模式？答案是肯定的，就是在本文前述的地方政府債務(wù)融資兩種基本模式“直接債務(wù)融資和間接債務(wù)融資”中做出選擇，舍棄已在實(shí)踐中證明是不科學(xué)的間接債務(wù)融資方式，即利用平臺(tái)公司的融資方式，而選擇直接債務(wù)融資方式，即地方政府（或財(cái)政部門）直接作為融資主體，通過金融市場(chǎng)或金融機(jī)構(gòu)獲取資金的方式。

1. 推進(jìn)融資體制改革，實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資的必要性

第一，是規(guī)范地方政府舉債行為，有效控制債務(wù)規(guī)模的需要。依托金融市場(chǎng)，建立市場(chǎng)約束機(jī)制，明確主體責(zé)任，量入為出，增強(qiáng)監(jiān)管和調(diào)控的有效性，最大限度降低系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

第二，是拓寬地方財(cái)政收入來源渠道，有效解決地方投資資金供給與需求矛盾的需要。為地方政府建立一種長期穩(wěn)定、制度化和市場(chǎng)化的籌資機(jī)制，有利于形成良性循環(huán)機(jī)制，有效增強(qiáng)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和自我發(fā)展的能力。

第三，是履行政府職能，更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要?？梢燥@著增強(qiáng)地方政府的履行職責(zé)能力，更好地貫徹落實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和宏觀調(diào)控政策，促進(jìn)財(cái)政政策和貨幣政策的有效性。有效彌補(bǔ)地方財(cái)政赤字，從而減輕中央政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

第四，是加快發(fā)展我國金融市場(chǎng)體系，豐富和完善資本市場(chǎng)的需要。資本市場(chǎng)有股票和債券兩大類基礎(chǔ)產(chǎn)品，以及由此派生出的各種各樣的衍生產(chǎn)品，這些產(chǎn)品相互補(bǔ)充，使資本市場(chǎng)保持活力，協(xié)調(diào)發(fā)展。無論從市場(chǎng)的深度、廣度與彈性看，我國的債券市場(chǎng)發(fā)展嚴(yán)重滯后，債券品種少，結(jié)構(gòu)不合理，債券市場(chǎng)基本上是國債和金融債，企業(yè)債券微乎其微，地方政府債券尚屬空白。

第五，是完善分稅分級(jí)財(cái)政體制，推進(jìn)市場(chǎng)化改革的需要。推動(dòng)分稅制改革進(jìn)一步深化，有利于促進(jìn)我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。財(cái)稅體制改革是我國市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)系到政府職能轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、政府和市場(chǎng)的關(guān)系等多個(gè)領(lǐng)域。

由于地方財(cái)政收支責(zé)任不對(duì)稱，投融資和財(cái)稅體制改革滯后，一些長期積累的問題使得地方政府面臨嚴(yán)重的財(cái)政困境，財(cái)政收支缺口不斷擴(kuò)大。因此，允許地方政府直接舉債并加以嚴(yán)格約束，是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下緩解地方財(cái)政困境的有效途徑。正如賈康等學(xué)者所指出的，舉債權(quán)是規(guī)范化的分稅制體制下各級(jí)政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)，這是所有實(shí)行分稅制財(cái)政體制的國家長期實(shí)踐得出的經(jīng)驗(yàn)。地方政府通過發(fā)行債券來籌集資金是世界上很多國家的通行做法，中國建立劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)的分稅分級(jí)財(cái)政體制，賦予地方政府舉債權(quán)也就是必然的。[14]

2. 推進(jìn)融資體制改革，實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資的可行性

在我國實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資，一方面要看我國金融市場(chǎng)發(fā)展階段，能否具備實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資的條件；另一方面要看我國市場(chǎng)化改革的進(jìn)程，要看相關(guān)法律法規(guī)是否具有改革調(diào)整的空間，也就是說，地方政府能否直接作為合格的融資主體，滿足金融市場(chǎng)的基本要求。

第一，我國政府在公債的發(fā)行和統(tǒng)籌管理方面已具備較成熟的經(jīng)驗(yàn)。我國已有多年發(fā)行國債、企業(yè)債、金融債的經(jīng)驗(yàn)，特別是通過近20年的國債發(fā)行實(shí)踐在債券的發(fā)行方式、品種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)、利率結(jié)構(gòu)等方面都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，市場(chǎng)的監(jiān)督、管理手段和能力逐步完善和增強(qiáng)。2002年起地方政府開始利用城投類企業(yè)債券、市政資產(chǎn)信托計(jì)劃和資產(chǎn)證券化等多種債券融資方式解決地方政府建設(shè)資金不足問題。2010年財(cái)政部代地方政府發(fā)行2000億債券。2011年和2012年，國家批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省和深圳市等4個(gè)省市作為自行發(fā)行債券試點(diǎn)。

第二，經(jīng)過多年的發(fā)展，我國的金融體系日趨完善，資本市場(chǎng)發(fā)展迅速。目前，我國金融市場(chǎng)健康穩(wěn)定，銀行體系和資本市場(chǎng)規(guī)模位居世界前列。相關(guān)的法律法規(guī)逐步完善，開放程度日益提高。市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)，如投資銀行、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)審計(jì)機(jī)構(gòu)等的發(fā)展以及專業(yè)人員充足，為地方公債的順利發(fā)行提供了技術(shù)上的支持和保證，并能對(duì)地方公債發(fā)行主體進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。[15]

第三，市場(chǎng)需求空間大，有充足的資金供給來源。一方面，近年來我國的機(jī)構(gòu)投資者發(fā)展迅速，證券投資基金、保險(xiǎn)基金、社會(huì)保障基金和商業(yè)銀行等對(duì)于地方政府債券有很大的投資需求和承購能力，都希望獲得更多的資本市場(chǎng)投資品種。另一方面，地方公債本身所具有的政府擔(dān)保、收益穩(wěn)定的優(yōu)勢(shì)，加上社會(huì)閑散資金的大量存在及其對(duì)穩(wěn)定投資渠道的需求，表明發(fā)行地方公債有足夠的操作空間，更有助于實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)蓄向投資的轉(zhuǎn)化以及國民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。

第四，當(dāng)前，要啟動(dòng)實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資，還存在兩方面制度性障礙：一是我國現(xiàn)行的法律法規(guī)和相關(guān)政策，限制了地方政府直接債務(wù)融資模式的實(shí)施。比如《預(yù)算法》規(guī)定“除法規(guī)和國務(wù)院另有規(guī)定外，我國地方政府不得發(fā)行地方政府債券”；《貸款通則》對(duì)貸款人的規(guī)定，明確把地方政府排除在外，使得地方政府不能直接向銀行借款；《擔(dān)保法》規(guī)定“國家機(jī)關(guān)不得作為保證人”，因此地方政府不能為借款和舉債提供擔(dān)保。二是我國地方政府（或地方財(cái)政）還無法完全滿足金融市場(chǎng)對(duì)融資主體的要求。我國地方政府雖然是獨(dú)立的法人主體，獨(dú)立編制財(cái)政預(yù)算，但還無法編制清晰完備的資產(chǎn)負(fù)債表，也就無法進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確的信用評(píng)級(jí)。因此，只有深入推進(jìn)財(cái)稅和投融資體制改革，逐步消除和解決上述制度性障礙和問題，才能為盡早實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資創(chuàng)造條件。

五、推進(jìn)地方政府融資體制改革的基本思路

推進(jìn)地方政府融資體制改革的基本思路是：修改完善相關(guān)法律法規(guī)，改革地方財(cái)政體制，授予地方政府直接債務(wù)融資的權(quán)利，逐步取消利用平臺(tái)公司融資建設(shè)的間接債務(wù)融資模式，構(gòu)建地方政府直接債務(wù)融資制度體系。

1. 修改完善相關(guān)法律法規(guī)，為啟動(dòng)實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資創(chuàng)造條件

修改《預(yù)算法》，增加編制地方政府債務(wù)預(yù)算科目，允許地方政府直接作為融資主體進(jìn)行融資活動(dòng)，將政府融資活動(dòng)納入預(yù)算管理；修改《貸款通則》，允許地方政府根據(jù)自身需要和償債能力，直接向國內(nèi)外銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行借款；修改《擔(dān)保法》，允許國家機(jī)關(guān)作為保證人，為地方政府借款和舉債提供擔(dān)保。制定和出臺(tái)一系列實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資的相關(guān)法律法規(guī)和配套政策。

2. 深入推進(jìn)財(cái)稅體制改革，建立公共財(cái)政體制，編制地方債務(wù)預(yù)算，合理確定地方政府融資項(xiàng)目和支出范圍

按照政府基本職能，建立公共財(cái)政體制。根據(jù)公共產(chǎn)品理論和效率原則，合理界定各級(jí)政府的支出范圍和責(zé)任。按照構(gòu)建公共財(cái)政的要求，嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政的供給范圍，堅(jiān)持“有所為、有所不為”的原則，對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營性領(lǐng)域和可以利用社會(huì)資金發(fā)展的事業(yè)，財(cái)政資金要逐步退出，從根本上減輕財(cái)政支出壓力，集中資金保證公共支出的需要。按照實(shí)際需求和償債能力編制地方債務(wù)預(yù)算，合理確定地方政府融資項(xiàng)目、融資規(guī)模和支出范圍。強(qiáng)化財(cái)政在地方政府融資管理中的主體地位，加大對(duì)地方政府債務(wù)集中統(tǒng)一管理的力度，要建立嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)融資的決策機(jī)制和評(píng)價(jià)制度，建立地方財(cái)政償債機(jī)制和債務(wù)融資的預(yù)警系統(tǒng)。健全債務(wù)監(jiān)管體系，建立債務(wù)信息公開、審計(jì)、監(jiān)察和效能評(píng)價(jià)制度，將債務(wù)“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績(jī)效和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容，明確和落實(shí)責(zé)任，防止違規(guī)和過度舉債，提高資金使用效率。

3. 明確中央和地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分，規(guī)范財(cái)政收入和支出結(jié)構(gòu)，編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表

加快推進(jìn)分稅分級(jí)財(cái)政體制改革，進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分，是眾多學(xué)者和社會(huì)各界多年來的呼聲。要按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致原則，重新審視并合理調(diào)整各級(jí)政府的支出范圍，賦予各級(jí)政府具有與其履行支出職能相一致的收入范圍，各級(jí)財(cái)政都應(yīng)有稅源較穩(wěn)定的主體稅種，并以法律或規(guī)章形式固定下來，建立各級(jí)財(cái)政穩(wěn)定增長的收入機(jī)制。防止再出現(xiàn)收入往上集中，支出往下轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。嘗試賦予地方一定的稅收管理權(quán)限，使省、市地方政府對(duì)地方稅種具有一定的調(diào)整稅率、征收范圍及減免稅收的權(quán)限，可以根據(jù)自身實(shí)際稅源情況和支出需要來適當(dāng)調(diào)整財(cái)政收入。同時(shí)，要按照法定責(zé)權(quán)和財(cái)政體制，編制地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，以使評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)可以據(jù)此科學(xué)準(zhǔn)確地開展信用評(píng)級(jí)。

4. 加快我國信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和行業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新我國地方政府信用評(píng)價(jià)方法

由于我國地方政府財(cái)政體制和資產(chǎn)狀況的特殊性，既要學(xué)習(xí)借鑒國外政府的信用評(píng)級(jí)方法，又要結(jié)合我國的實(shí)際，制定出一套適應(yīng)我國國情的地方政府信用評(píng)價(jià)的方法。在地方政府融資信用評(píng)價(jià)研究方面，除專家學(xué)者進(jìn)行研究外，大公國際、聯(lián)合資信等國內(nèi)外評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)都對(duì)地方政府融資信用評(píng)價(jià)進(jìn)行過深入的研究，提出了自己的評(píng)級(jí)思路、方法論、評(píng)級(jí)模型和操作程序，并且已經(jīng)在我國地方政府融資平臺(tái)公司的信用評(píng)級(jí)和地方政府的信用評(píng)級(jí)中使用。

5. 完善轉(zhuǎn)移支付制度，為邊遠(yuǎn)地區(qū)和財(cái)力較弱的地方政府提供擔(dān)保及轉(zhuǎn)移支付支持，提升其信用等級(jí)

通過市場(chǎng)化的方式推動(dòng)地方政府直接債務(wù)融資，必然會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和財(cái)力較強(qiáng)的地方政府信用評(píng)級(jí)較高，在金融市場(chǎng)獲取資金的能力較強(qiáng)，而一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)和財(cái)力較弱的地方政府信用評(píng)級(jí)會(huì)較低，在金融市場(chǎng)獲取資金的能力就較弱，或者無法開展持續(xù)的融資活動(dòng)。這就需要中央財(cái)政在現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上，建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)和財(cái)力較弱的地方政府提供專項(xiàng)償債補(bǔ)助資金，并為其提供融資擔(dān)保，提升其信用等級(jí)，使其能夠在金融市場(chǎng)中獲取所需的資金。同時(shí)要推進(jìn)上述轉(zhuǎn)移支付制度的法制化，增強(qiáng)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，逐步建立具有中國特色的符合市場(chǎng)化改革方向的地方政府融資體制。

注釋：

①《國家審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告》2011年第35號(hào)。

第8篇：融資平臺(tái)債務(wù)管理范文

地方政府投融資平臺(tái)作為一個(gè)以政府為主導(dǎo)的前提下成立的為了進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)等相關(guān)經(jīng)營以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的平臺(tái)公司為完善地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)[1]。但是，由于投融資平臺(tái)政府性質(zhì)和市場(chǎng)化的雙重屬性，地方政府投融資平臺(tái)在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)投資建設(shè)的過程中憑借其政府屬性從商業(yè)銀行等多種渠道大規(guī)模舉債造成了嚴(yán)重的地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)化的程度不斷向縱深方向邁進(jìn)，地方政府負(fù)債已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的主要影響因素之一。面對(duì)復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境，對(duì)我國債務(wù)規(guī)模以及負(fù)債率進(jìn)行管控成為規(guī)避系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)以及促進(jìn)我國地方政府經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展的關(guān)鍵[2]。地方政府投融資平臺(tái)的大規(guī)模貸款作為地方債務(wù)的主要形成原因，基于市場(chǎng)化企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的要求，促進(jìn)地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型成為規(guī)避經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)和緩解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵舉措。

面對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的時(shí)代背景下我國各個(gè)方面都在不斷向縱深方向改革，促進(jìn)地方政府投融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型成為其發(fā)展的必然要求?；诖?，本文首先對(duì)當(dāng)前我國地方政府投融資平臺(tái)運(yùn)行過程中存在的問題進(jìn)行分析；其次，基于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的時(shí)代背景對(duì)促進(jìn)地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的必要性進(jìn)行分析；最后，對(duì)如何在促進(jìn)地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的同時(shí)規(guī)避由此帶來的風(fēng)險(xiǎn)提出政策建議。

一、地方政府投融資平臺(tái)存在的問題

地方政府投融資平臺(tái)在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中為了解決當(dāng)期建設(shè)的資金短缺問題，通過商業(yè)貸款等方式對(duì)未來的資金進(jìn)行提前預(yù)支，因此給地方政府未來發(fā)展帶來一定的財(cái)政負(fù)擔(dān)。地方政府投融資平臺(tái)存在的問題主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（一）大規(guī)模舉債導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)攀升。根據(jù)我國社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，一般情況下，省級(jí)政府一般不參與具體的地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政建設(shè)以及相關(guān)的投資。當(dāng)前，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷向縱深方向發(fā)展，我國市級(jí)政府單位以及縣級(jí)政府的市政建設(shè)需求不斷增加，地方政府投融資平臺(tái)承擔(dān)了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大部分任務(wù)[3]。一方面，市級(jí)政府為了更好地推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)，吸引外商投資，增加就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要進(jìn)一步推進(jìn)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為了解決由于建設(shè)導(dǎo)致的資金缺口問題需增加債務(wù)規(guī)模，導(dǎo)致了給市級(jí)政府債務(wù)規(guī)模的增加。另一方面，雖然縣級(jí)政府相較于市級(jí)政府其市政建設(shè)的壓力較小，但是，局限于縣級(jí)所轄地區(qū)范圍，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力以及工業(yè)發(fā)展水平將對(duì)落后，這就導(dǎo)致了縣級(jí)政府的財(cái)政收入較少，從而增加了縣級(jí)政府的財(cái)政壓力，為了進(jìn)一步發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程需求，往往需要通過貸款滿足資金需求[4]。

（二）地方政府投融資平臺(tái)投資的投資風(fēng)險(xiǎn)較大。隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)不斷向縱深方向的延伸，地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，我國地方政府投融資平臺(tái)所參與的投資項(xiàng)目不斷增多，這就要求進(jìn)行規(guī)模貸款。一方面，由于地方政府缺少一套涵括投融資平臺(tái)經(jīng)營管理制度、執(zhí)行準(zhǔn)則、考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的系統(tǒng)科學(xué)的管理體系，在一定程度上導(dǎo)致了我國地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)加大。另一方面，由于我國地方政府投融資平臺(tái)所投資的項(xiàng)目一般都是基于為民眾提供便利所進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資以及城市交通建設(shè)等相關(guān)的公益性投資項(xiàng)目，投資回報(bào)周期較長且投資規(guī)模較大，在一定程度上增加了其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[5]。

二、促進(jìn)地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的必要性

為了解決當(dāng)前我國地方政府投融資平臺(tái)在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中由于經(jīng)濟(jì)管理不規(guī)范和大規(guī)模舉債帶來的風(fēng)險(xiǎn)問題，促進(jìn)地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型成為平臺(tái)穩(wěn)健發(fā)展的必然要求，促進(jìn)平臺(tái)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的必要性主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（一）深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求。轉(zhuǎn)變當(dāng)前我國地方政府投融資平臺(tái)的經(jīng)營管理模式是促進(jìn)其平臺(tái)持續(xù)發(fā)展的有效舉措。一直以來地方投融資平臺(tái)憑借其特有的政府公信力，通過多種渠道貸款獲得投資資金，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及相關(guān)市政建設(shè)為我國三大產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了良好的基礎(chǔ)。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)不斷向縱深方向發(fā)展，由政府主導(dǎo)型的投資模式導(dǎo)致其市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系不能夠做到很好的厘清。一方面政府主導(dǎo)的投資模式導(dǎo)致政府需要不斷的增加資金投入，導(dǎo)致地方政府財(cái)政壓力較大。另一方面，政府主導(dǎo)的投資模式往往不是以盈利為唯一的投資目標(biāo)，也就導(dǎo)致了其投資規(guī)模大，但是投資周期長和投資回報(bào)率低的現(xiàn)象存在[6]。

（二）規(guī)避地方政府債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)的必然要求。由于融資平臺(tái)的完善、地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，地方政府財(cái)政過多的依賴于融資和土地財(cái)政，這就導(dǎo)致融資環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題必然引發(fā)地方金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)表明，地方政府債務(wù)的主要來源是銀行貸款，其中商業(yè)銀行的貸款占主要部分，如果商業(yè)銀行出于規(guī)避信貸風(fēng)險(xiǎn)的視角出發(fā)，對(duì)投融資平臺(tái)的信貸業(yè)務(wù)進(jìn)行有限度的審批則會(huì)影響地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。由此可見，通過市場(chǎng)化的手段促進(jìn)投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型對(duì)規(guī)避地方政府債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義[7]。

第9篇：融資平臺(tái)債務(wù)管理范文

(一)地方公債的初期嘗試

我國早在建國之初就嘗試發(fā)行地方政府債券，1950年首先由東北人民政府發(fā)行了“東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債”。此后國家逐步實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，地方公債的發(fā)行被叫停。1958年4月，我國《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，該決定提出在必要時(shí)允許發(fā)行地方建設(shè)公債，并規(guī)定了發(fā)債的條件。1985年在地方政府投資沖動(dòng)強(qiáng)烈的情況下，為避免盲目擴(kuò)大投資規(guī)模帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)，中央再次叫停了地方債的發(fā)行。

(二)地方融資平臺(tái)的是與非

受《預(yù)算法》的限制，地方政府在很長時(shí)間里一直無法以直接發(fā)行債務(wù)的方式融資。然而在分稅制背景下，地方財(cái)政收支缺口不斷擴(kuò)大，地方政府為了規(guī)避《預(yù)算法》的限制，另辟蹊徑，通過設(shè)立地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行融資。1992年7月22日，第一家地方融資平臺(tái)———上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司在上海成立。此后，地方政府紛紛成立城司，地方融資平臺(tái)以城投債形式發(fā)行的地方政府債務(wù)不斷增加。地方融資平臺(tái)在為地方政府融資的同時(shí)，也聚集了大量地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2004年以后，城投債規(guī)模平均每年增加50%以上。特別是2009年應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和籌措中央刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃需要的配套資金，地方政府開始大規(guī)?；I建融資平臺(tái)，通過發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等手段，籌措了大量平臺(tái)貸款，地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)劇增。

(三)地方政府債券的正式發(fā)行

2009年，財(cái)政部地方政府發(fā)行了2000億地方政府債券。新疆維吾爾自治區(qū)2009年政府債券(一期)成為我國第一支正式上市交易的地方政府債券。從2011年起，上海、浙江、廣東和深圳、江蘇、山東成為自行發(fā)債的試點(diǎn)城市。2014年以來，我國地方政府債券正式進(jìn)入自發(fā)自還階段。上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島幾個(gè)地方試點(diǎn)自發(fā)自還地方政府債券，在國家批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額以內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息以及債務(wù)本金償還事宜。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀

在地方融資平臺(tái)大量發(fā)行城投債的時(shí)期，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一度成為可能引發(fā)中國系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的最粗引線。在此背景下，2009年中央出臺(tái)了《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》《2009年地方政府債券資金項(xiàng)目安排管理辦法》和《財(cái)政部發(fā)行地方政府債券財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)核算辦法》等一系列辦法，規(guī)定由財(cái)政部地方政府發(fā)行債券，取代和置換地方融資平臺(tái)公司發(fā)行的城投債，以直接顯性債務(wù)取代地方政府的隱形債務(wù)。2014年，為了進(jìn)一步管理和控制地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，避免出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，我國政府頒布了很多法律法規(guī)。其中最具標(biāo)志意義的風(fēng)險(xiǎn)管理手段是出臺(tái)了新修訂的《預(yù)算法》。2014年新修訂的《預(yù)算法》規(guī)定，國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的一部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額以內(nèi)，以發(fā)行地方政府債券的方式籌措。這從法律層面上建立了以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制。新修訂的《預(yù)算法》對(duì)于地方政府發(fā)債作了很多規(guī)定，限制了發(fā)債主體、用途、規(guī)模、方式。在控制風(fēng)險(xiǎn)方面，新《預(yù)算法》規(guī)定舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源。新修訂《預(yù)算法》后，2014年國發(fā)43號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》為地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理作出了更為明確的規(guī)定。43號(hào)文賦予地方政府依法適度舉債融資的權(quán)限，提出了加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，并嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途。43號(hào)文把地方政府債務(wù)分門別類地納入全口徑預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一的管理模式。在規(guī)避地方融資平臺(tái)聚集的風(fēng)險(xiǎn)方面，43號(hào)文剝離了融資平臺(tái)公司的政府融資職能，由此，融資平臺(tái)公司不得再新增政府債務(wù)。此舉為地方融資平臺(tái)退出地方政府債務(wù)歷史舞臺(tái)作出了明確規(guī)定，有效管理和控制了地方政府債務(wù)多年來通過地方融資平臺(tái)積聚的風(fēng)險(xiǎn)。此后，我國又通過一系列辦法循序漸進(jìn)地剝離地方融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。首先，財(cái)預(yù)［2014］351號(hào)文《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別方法》對(duì)地方融資平臺(tái)的債務(wù)剝離進(jìn)行了具體區(qū)分，分為不納入的債務(wù)、一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)三種。2015年財(cái)政部《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》《關(guān)于做好2015年地方政府一般債券發(fā)行工作的通知》《2015年地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》《關(guān)于做好2015年地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行工作的通知》，對(duì)地方政府一般債券和專項(xiàng)債券進(jìn)行了進(jìn)一步明確。近兩年來一系列法律法規(guī)的出臺(tái)為規(guī)范地方政府債務(wù)、完善財(cái)政體制、發(fā)揮地方政府債務(wù)在政府治理和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，進(jìn)行了積極的政策準(zhǔn)備和實(shí)踐。2014年上半年，我國審計(jì)署對(duì)地方政府債務(wù)的變化情況跟蹤審計(jì)顯示，抽審地區(qū)的政府性債務(wù)余額增長3．79%，比2013年同期平均增速下降了7%，地方政府債務(wù)增速有所放緩。這說明我國政府針對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理措施效果顯著。

三、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的建議

從總體而言，近幾年我國地方政府債務(wù)發(fā)展較為平穩(wěn)，風(fēng)險(xiǎn)可控。但是，地方政府通過資本市場(chǎng)發(fā)行債券籌集資金，如果風(fēng)險(xiǎn)管理不到位，在發(fā)行、使用、償還等過程中都有可能出現(xiàn)問題，引起金融領(lǐng)域的波動(dòng)。在地方政府債務(wù)規(guī)模較大的情況下，出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)將導(dǎo)致金融體系甚至國家經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。因此構(gòu)建完善的信用風(fēng)險(xiǎn)管理體系意義重大。本文嘗試從三個(gè)角度提出對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理方面的建議:

(一)完善地方政府債務(wù)的信用評(píng)級(jí)制度

按照國際上的通常做法，穆迪、惠譽(yù)、標(biāo)普等評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)應(yīng)對(duì)地方政府債券發(fā)行利率形成很強(qiáng)的指導(dǎo)性。然而目前我國自發(fā)自還試點(diǎn)地方政府債的信用等級(jí)均為AAA級(jí)，對(duì)不同的地方政府的債務(wù)償還能力沒有任何區(qū)別作用，對(duì)其發(fā)行利率沒有任何指導(dǎo)作用。究其原因，在于我國資本市場(chǎng)的市場(chǎng)化程度還很低，投資者、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)及政府普遍認(rèn)為，地方政府的風(fēng)險(xiǎn)就是中央政府的風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債券基本是中央政府兜底的，沒有風(fēng)險(xiǎn)。但是，今天的情況已經(jīng)不同往日?！蛾P(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》明確提出了地方政府對(duì)自己舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。這意味著中央政府的確有可能不會(huì)為地方政府債務(wù)買單，地方政府債務(wù)“剛兌”的打破是完全有可能發(fā)生的，地方政府債務(wù)存在一定風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，各地方政府借債的風(fēng)險(xiǎn)和利率必然不一樣，需要信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行評(píng)判，為投資者的投資提供參考。完善現(xiàn)有的信用評(píng)級(jí)制度將是有效的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理方法。

(二)建全地方政府債務(wù)的信息披露制度

以前，地方政府并未編制資產(chǎn)負(fù)債表，只是通過財(cái)政預(yù)決算提供信息。財(cái)政預(yù)決算表只在一定程度上表現(xiàn)了地方政府的現(xiàn)金流入和流出的情況，只能為投資者提供流量信息，不能提供存量信息。只有健全了地方政府資產(chǎn)負(fù)債表等信息的披露，投資者才能得到地方政府資產(chǎn)負(fù)債率等償債能力存量的指標(biāo)，才能夠充分、準(zhǔn)確地估計(jì)地方債券的風(fēng)險(xiǎn)，理性投資。十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出了建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，編制政府的資產(chǎn)負(fù)債表。新的《預(yù)算法》要求地方政府公布資產(chǎn)負(fù)債表，這比“要求編制資產(chǎn)負(fù)債表”又進(jìn)了一大步。經(jīng)過一段時(shí)間的完善，地方政府的經(jīng)營活動(dòng)現(xiàn)金凈流量與負(fù)債比、經(jīng)營活動(dòng)現(xiàn)金凈流量與到期債務(wù)比、經(jīng)營活動(dòng)現(xiàn)金流量比率、利息保障倍數(shù)、權(quán)益?zhèn)鶆?wù)比率、負(fù)債結(jié)構(gòu)比率、流動(dòng)比率、速動(dòng)比率、現(xiàn)金比率等信息真實(shí)而全面地進(jìn)行披露，就能實(shí)質(zhì)性地提升地方政府的財(cái)政透明度，約束地方政府過度舉債的沖動(dòng)，并且讓投資者對(duì)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)和利率作出正確判斷，從源頭上控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)建立地方政府債券保險(xiǎn)制度