農(nóng)牧區(qū)流動公共文化服務供給
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摘要：公共文化服務作為公共服務的一個基礎單元，是滿足公眾文化需求的有效保障，流動公共文化服務是符合農(nóng)牧區(qū)實際并且在農(nóng)牧區(qū)可行的供給形式，在實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務過程中發(fā)揮著重要作用。本文試圖從流動公共服務問題的提出、流動公共文化的正當性分析以及優(yōu)化農(nóng)牧區(qū)流動公共文化服務的基本思路來探究農(nóng)牧區(qū)公共文化服務創(chuàng)新。
關鍵詞：農(nóng)牧區(qū)；流動公共文化服務；供給
在構(gòu)建服務型政府體系中，廣大農(nóng)牧區(qū)是公共服務覆蓋的重點區(qū)域，實現(xiàn)偏遠地區(qū)公共服務的均等化既是滿足公眾的公共需求又是促進社會和諧穩(wěn)定的必然要求。針對城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間，尤其是針對城市和農(nóng)牧區(qū)之間公共服務供給不均等的現(xiàn)實情況，探究一種適宜的公共服務供給模式是很有必要的。
一、問題的提出
流動公共服務是相對于固定公共服務而言的，固定的公共服務是指具有固定的服務空間、服務人員、服務設施以及體系完備、供應規(guī)范的公共服務提供方式。相對而言，流動公共服務就是指那些為滿足偏遠落后地區(qū)群眾公共需求，以“流動”形式提供的沒有固定的服務空間且服務設施具有流動性特點的公共服務。顯然，這種“流動”性的公共服務是依據(jù)服務對象的不同、供給環(huán)境的差異而采取的一種供給方式。流動公共服務作為公共服務供給的一種新模式，是對傳統(tǒng)“一站式政府”“政府”的必要補充。傳統(tǒng)的“一站式政府”“政府”不具備在經(jīng)濟水平不發(fā)達、城市化水平較低、地域偏遠以及人口密度不高的情況下滿足公眾需求的優(yōu)勢，引入流動公共服務新模式既是滿足不同服務對象公共需求的需要又是實現(xiàn)公共服務均等化的需要。它作為一種特殊的公共服務，能夠在流動中滿足群眾的公共需求，它所提供的公共產(chǎn)品和服務具有“可流動性”，它是一種利民、便民的公共服務，是提高服務覆蓋面、延長服務半徑、推動公共服務可持續(xù)發(fā)展的有益模式。而流動公共文化服務作為公共服務的一個基本單元是實現(xiàn)農(nóng)牧區(qū)公共服務均等化的有效載體之一。早在20世紀70年代末，內(nèi)蒙古伊克昭盟（現(xiàn)鄂爾多斯市）行政公署就針對地區(qū)地域廣闊，人口稀疏且分布不均勻的實際情況，在當時的伊金霍洛旗伊、杭錦旗進行流動文化服務試點工作。這一舉動在當時引起了區(qū)內(nèi)外廣泛關注并迅速推廣到了其他旗縣區(qū)。自20世紀80年代以來，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的流動文化服務車就載著圖書、電影、文藝表演等活躍在廣大農(nóng)牧區(qū)，得到了農(nóng)牧區(qū)群眾的熱烈歡迎，為豐富農(nóng)牧區(qū)群眾的文化生活發(fā)揮了積極作用。流動文化車也從當年的勒勒車、畜力膠車、拖拉機發(fā)展到今天的機動越野型面包車。1987年，國家文化部在伊克召盟（現(xiàn)鄂爾多斯市）召開了來自全國11個省區(qū)代表參加的流動文化車現(xiàn)場會，向全國推廣鄂爾多斯地區(qū)開展流動文化車活動的先進經(jīng)驗。這使得鄂爾多斯地區(qū)在開展流動公共文化供給模式上奠定了良好的基礎并且積累了一定的經(jīng)驗。
二、流動公共文化服務的正當性分析
黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“保障公民經(jīng)濟、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實，實現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化”，強調(diào)了要用法治化的形式保障公民的“文化權(quán)利”，可見公民文化權(quán)利的重要性。文化權(quán)利是民主社會公民的基本權(quán)利之一，文化公平也是和諧社會的基本特征之一，實現(xiàn)、維護和保障公民的基本文化權(quán)利，滿足群眾多樣化、多層次文化需求既是全面建設小康社會的基本要求，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的基本任務。廣大農(nóng)牧區(qū)幅員廣闊、交通不便、地域人口稀疏，傳統(tǒng)的“一站式政府”“政府”在提供公共服務的時候不能滿足農(nóng)牧區(qū)公眾的公共需求，在公共文化服務領域更是如此。例如在內(nèi)蒙古鄂爾多斯市杭錦旗獨貴塔拉鎮(zhèn)，橫亙東西的庫布其沙漠將全鎮(zhèn)劃分為沿河地區(qū)和梁外地區(qū)，沿河地區(qū)自然條件較好，人口密集，而梁外地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡劣、人口稀少。在梁外地區(qū)，一些農(nóng)牧民的住所距離嘎查（村）的文化活動室近一二十公里，遠則四五十公里，距蘇木文化站則更遠。這些農(nóng)牧民在享受公共文化服務的權(quán)益上沒有保證并且在有享受公共文化服務的意愿的前提下往往因為地域的限制無法滿足。在內(nèi)蒙古的廣大農(nóng)牧區(qū)，有不少地方的實際情況和前面所提到的梁外地區(qū)十分相似，農(nóng)牧民享受公共文化服務相對較少，基本的公共文化權(quán)利難以保障。眾所周知，固定的公共文化服務設施在農(nóng)牧區(qū)覆蓋范圍有限，輻射能力也比較弱，在服務和產(chǎn)品供給既定的條件下往往不能滿足距離較遠的公共文化服務需求。對農(nóng)牧民來說，公共文化設施越近他們就越有機會和條件去消費公共文化產(chǎn)品，而那些超出公共文化服務輻射范圍或者距離較遠的農(nóng)牧民往往會因為消費的成本問題而被迫放棄公共文化產(chǎn)品的消費，這些成本往往是決定他們是否消費的主要因素。在這種情況下，距離與農(nóng)牧民消費意向之間呈現(xiàn)出了負相關，即距離越遠農(nóng)牧民消費越高，反之越低。于是突破公共文化設施的地域限制就成為農(nóng)牧區(qū)公共服務制度安排的一項硬任務。因而需要流動公共文化服務這種供給形式來突破地域?qū)参幕赵O施社會效益和經(jīng)濟效益發(fā)揮的限制，從而更好地適應農(nóng)牧區(qū)的實際。從經(jīng)濟學角度來看，對于具有正外部性的產(chǎn)品來說，個人的消費活動會通過某種方式對個體或者整個社會產(chǎn)生積極的影響，流動公共文化服務作為農(nóng)牧區(qū)社會事業(yè)的重要組成部分，它所提供的文化服就具有很強的正外部性，它突破了地域限制而且所提供的服務對農(nóng)牧民的精神和物質(zhì)方面的外部性更加明顯。經(jīng)濟的發(fā)展和文化的進步是衡量社會文明程度的重要標志，文化作為一種軟實力，同時也是社會經(jīng)濟發(fā)展的主要驅(qū)動力之一。當前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，在城鄉(xiāng)之間、經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡的地區(qū)之間存在文化服務差距的情況下，需要做到公共文化服務均等化、標準化來縮小差距，在農(nóng)牧區(qū)開展流動公共文化服務是必要的舉措。
三、探索農(nóng)牧區(qū)流動公共文化服務的新途徑
流動公共文化服務是和農(nóng)牧區(qū)的實際情況緊密結(jié)合的，是符合農(nóng)牧區(qū)實際的公共服務供給方式之一。但是農(nóng)牧區(qū)的流動公共文化服務與農(nóng)牧民的實際需求和國家公共文化服務體系構(gòu)建的標準存在著差距。集中表現(xiàn)為功能設計不合理、投入不足、結(jié)構(gòu)不合理、權(quán)責體系不明確、供給主體單一等，所以要逐步優(yōu)化農(nóng)牧區(qū)流動公共文化服務要做到以下觀點。
1.強化流動公共文化服務的功能設計
構(gòu)建服務型政府，轉(zhuǎn)變政府職能是地方政府改革的緊迫使命和戰(zhàn)略任務，既然要構(gòu)建服務型政府，就得不斷地在實踐中構(gòu)建起公共服務體系。構(gòu)建公共文化服務體系，要使城鄉(xiāng)居民的文化服務基本文化權(quán)利得到保障，公共文化需求得到滿足。在構(gòu)建過程中要體現(xiàn)公共文化服務的基本性、公益性、便利性和均等性特征，流動公共文化服務正是符合了公共文化服務的上述特征，是提高公共文化服務質(zhì)量和效益的可取途徑。當前農(nóng)牧區(qū)流動公共文化服務受制于現(xiàn)有的體制和標準，流動公共文化服務即使存在也是停留在一般意義上的，不能真正同農(nóng)牧區(qū)的文化傳統(tǒng)、歷史背景、民俗風俗等方面做到深層次的結(jié)合。它的實際供給和農(nóng)牧民需求方面存在著“斷層”現(xiàn)象，這種“斷層”體現(xiàn)在農(nóng)牧區(qū)人文特色方面的錯位。流動公共文化服要想在農(nóng)牧區(qū)公共文化服務體系構(gòu)建中發(fā)揮作用，就要對流動公共文化服務進行合理的功能設計。功能設計是指按照產(chǎn)品定位的初步要求，在對用戶需求及現(xiàn)有產(chǎn)品進行功能調(diào)查分析的基礎上，對所定位產(chǎn)品應具備的目標功能系統(tǒng)進行概念性構(gòu)建的創(chuàng)造活動。就公共文化服務提供的主體而言，政府作為重要主體之一，要對農(nóng)牧區(qū)公眾的公共文化服務需求進行調(diào)查，根據(jù)農(nóng)牧民的實際需求狀況，對流動公共文化服務的功能進行選擇和識別，因地制宜地提供流動公共文化服務，在結(jié)合實際中不斷完善公共文化服務體系的構(gòu)建。針對流動公共文化服務自身而言，要在構(gòu)建公共文化服務體系的進程中不斷地進行自身的功能設計，與固定的公共文化服務優(yōu)勢互補，帶動農(nóng)牧區(qū)公共文化的繁榮發(fā)展。此外，流動公共文化服務在具有服務功能和宣傳功能的基礎上要不斷發(fā)揮它的經(jīng)濟功能。在公共文化服務體系構(gòu)建中，流動公共文化服務要結(jié)合農(nóng)牧區(qū)地區(qū)特色，在供給服務的過程中發(fā)揮它的號召力和影響力，適當?shù)耐苿愚r(nóng)牧區(qū)特色經(jīng)濟的發(fā)展，培植農(nóng)牧區(qū)新的經(jīng)濟增長點。
2.優(yōu)化流動公共文化服務的投入和產(chǎn)出
文化事業(yè)經(jīng)費是衡量政府對公共文化投入的主要指標之一，是反映文化事業(yè)發(fā)展狀況的重要保障。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，政府在農(nóng)牧區(qū)文化事業(yè)上的投入不斷加強，結(jié)構(gòu)不斷得到優(yōu)化，但是公共文化服務經(jīng)費總量依然不足，制約著農(nóng)牧區(qū)流動公共文化服務的供給。例如“十一五”前4年，內(nèi)蒙古文化事業(yè)經(jīng)費占財政支出的比重分別為0.42%、0.49%、0.45%、0.51%[1]；2009年、2010年和2011年的內(nèi)蒙古文化事業(yè)費占財政支出的比重分別為0.47%、0.50%、0.43%。2009年以來文化事業(yè)費一直在0.4%以下，2011年僅為0.13%[2]。由于農(nóng)牧區(qū)文化事業(yè)的歷史欠賬較多，雖然文化事業(yè)經(jīng)費增額不斷上升，但是不能徹底改變困擾文化事業(yè)發(fā)展的“拮據(jù)”，致使城鄉(xiāng)公共文化服務的供給在某種程度上出現(xiàn)了“背道而馳”現(xiàn)象，城鎮(zhèn)和農(nóng)牧區(qū)文化發(fā)展差距不斷拉大之勢十分明顯，這使農(nóng)牧區(qū)流動公共服務的供給遇到了新的難題。所以在著力加強公共文化服務體系的構(gòu)建過程中要不斷增加農(nóng)牧區(qū)流動公共文化服務經(jīng)費在基層財政支出的比重，按照中央要求，努力提高文化事業(yè)經(jīng)費占財政支出的比例，爭取達到1%，使農(nóng)牧區(qū)流動公共文化服務的供給有資金保障。另一方面，流動公共文化服務存在投入和產(chǎn)出不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。以內(nèi)蒙古某地為例，該地農(nóng)牧區(qū)的流動公共文化服務依托“烏蘭牧騎”和流動文化服務車為偏遠地區(qū)農(nóng)牧民提供了流動電影放映、流動圖書、流動展覽等形式多樣的文化活動，但是某些服務內(nèi)容的供給和農(nóng)牧民的期望還有一定的差距。也就是說，基層政府重視流動公共文化服務基本設施的建設，目的是為了實現(xiàn)公共文化資源的共享，滿足公共需求，但是往往政府的投入和期望的產(chǎn)出不盡如人意。所以，以政府為主導的流動公共服務供給主體在提供服務內(nèi)容的時候，務必結(jié)合農(nóng)牧民的切實需求，建立上下結(jié)合的農(nóng)牧民文化需求的表達機制，充分征求農(nóng)牧民的意見?？梢蚤_展例如問卷調(diào)查、座談會等形式開展一些文化調(diào)查需求，使各級政府提供的公共文化服務能和農(nóng)牧民的實際需求符合，避免不滿意供給，進而提高公共文化服務的供給效率，從而達到投入和產(chǎn)出的正相關。
3.將流動公共文化服務供給納入基層政府績效考核體系
當前農(nóng)牧區(qū)公共服務呈現(xiàn)出的非均等化、投入產(chǎn)出不合理態(tài)勢在某種程度上是和基層政府對流動公共文化服務供給不熱心造成的，在這種境況下將農(nóng)牧區(qū)流動公共文化服務納入基層政府績效考核體系很有必要。流動公共文化服務是以政府為主導、公共財政為依托的公益性文化事業(yè)，基層政府對流動公共文化服務的供給有著義不容辭的責任。所以要將流動公共文化服務的考核指標體系和均等化指標體系不斷量化，強化基層政府在流動公共文化服務方面的績效意識，建立基層政府對流動公共文化服務績效評價機制。首先要使流動公共文化服務供給的績效可計量，即可以用一定的標尺和單位衡量出來，進而建立合理的績效考核指標體系。合理的績效考核指標體系一般包括可以量化的流動公共文化服務目標任務量和實際供給量、財政資金的投入和利用狀況、提供次數(shù)和人均享受量、覆蓋率以及服務對象的反饋意見等。其次要把農(nóng)牧民的滿意度放在至高地位，作為基層政府績效評估的重要參考之一?？冃Э己耸钦c公民雙向互動的考評機制，除了基層政府的參與，農(nóng)牧民的參與也必須列入其中。政府做得怎么樣，公眾是最具有權(quán)威性的發(fā)言主體，流動公共文化服務績效考核體系實際上就是檢驗公眾對于政府供給的公共文化服務的滿意度以及社會效果有效性的評判?；鶎诱梢蚤_展一系列的問卷調(diào)查等實際調(diào)研活動讓農(nóng)牧民為政府提供的流動公共服務打分，從而使基層政府績效考核體系更加完備。最后就是要在流動公共文化服務的績效考核中將目標與過程相結(jié)合、質(zhì)量與數(shù)量相結(jié)合、內(nèi)容與需求相結(jié)合。許多基層政府的公共服務績效考核只注重目標導向而不注重實施過程、只注重數(shù)量而忽視了質(zhì)量、只注重需求而忽視了服務內(nèi)容本身，這種結(jié)果往往導致的是農(nóng)牧區(qū)流動公共文化服務效益不佳、效果不明顯，使流動公共文化服務難以在本質(zhì)上實現(xiàn)均等。
4.構(gòu)建“四位一體”的流動公共服務供給復合主體
實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務供給的多元化是現(xiàn)代公共管理的基本訴求之一，也是公共治理理論研究的重要內(nèi)容。公共治理理論重點研究了治理的方式和價值，研究公共產(chǎn)品和服務的供給方式與體制，提出建立善治模式即政府與社會合作的公共管理模式，它強調(diào)多中心治理和管理手段、方式的多樣化。流動公共文化服務也是一樣，在現(xiàn)階段需要構(gòu)建流動公共文化服務供給的多元復合主體，構(gòu)建“四位一體”的流動公共服務供給復合主體是很有必要的。構(gòu)建“四位一體”的流動公共服務供給復合主體即形成流動公共文化服務由政府主導、社會參與、市場配置、媒體為依托的供給模式，四者緊密結(jié)合，互補優(yōu)劣。政府是流動公共文化服務的責任主體，在公共服務供給中發(fā)揮著主導作用，基于新公共管理理論，政府應該將自己定位為組織管理者，任務在于負責農(nóng)牧區(qū)流動公共文化服務的投融資、生產(chǎn)、供給組織和監(jiān)管，制定系列保證流動公共文化服務體系正常運行的政策等制度保障，保證流動公共文化服務供給有良好的發(fā)展環(huán)境。在公共產(chǎn)品和服務的供給和生產(chǎn)方面存在著“市場失靈”和“政府失靈”的困境，因而在政府發(fā)揮主導地位的前提下，要著力引進社會化運作制度。首先必須進一步重視和引入社會組織，彌補政府和市場的缺陷，發(fā)揮社會組織在流動公共文化服務市場化、社會化中的作用，開展形式多樣且符合農(nóng)牧民需求的志愿性流動公共文化服務活動。其次要推動以農(nóng)牧民為主體的自我公共文化服務供給。在政府公共文化服務供給非均等化或者是需求迫切的情況下，農(nóng)牧民以個體或家庭為單位，自發(fā)地對所擁有的資源進行配置，開展一系列富有特色的文化活動滿足自身的文化需求。市場在資源配置中起基礎性作用要充分利用多種手段，采取市場化途徑，鼓勵市場資本投入到流動文化服務領域并且在供給方面實現(xiàn)與政府、社會的互補，運用政府出售、合同承包、特許經(jīng)營、政府補助等方式提供流動公共文化服務，引導公共文化服務構(gòu)建網(wǎng)絡化治理結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)代社會是媒體時代，媒體技術(shù)打破了時間和空間的限制，為公共文化服務的供給搭建了多元平臺，對于農(nóng)牧區(qū)的流動公共文化而言，可以依托媒體這個重要主體，通過媒體虛擬空間等形式推廣數(shù)字化博物館、數(shù)字化圖書館、數(shù)字化文藝表演以及數(shù)字化文化資源共享平臺實現(xiàn)公共文化服務供給，這就為農(nóng)牧民隨時隨地獲取文化資源和文化服務提供了保障，真正打造了不同于傳統(tǒng)意義上的公共文化服務空間。
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作者：白云 席鎖柱 單位：內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學人文社會科學學院、國際教育學院