前言:想要寫出一篇引人入勝的文章?我們特意為您整理了社會組織參與公共文化的立法保障范文,希望能給你帶來靈感和參考,敬請閱讀。
摘要:社會組織在調(diào)整社會關(guān)系中起著不可替代的作用,而實現(xiàn)良好的社會關(guān)系功能離不開對公共文化權(quán)利的保障。這種權(quán)利的保障應(yīng)當(dāng)與我國憲法第四十七條中公民文化權(quán)利的憲法精神相契合?,F(xiàn)行的社會組織法規(guī)制度嚴(yán)重滯后并制約著社會組織的發(fā)展:實體性規(guī)范過少,程序性規(guī)范不夠完善;中央立法不夠明確,地方性法規(guī)紛繁冗雜。需要通過立法來保障社會組織長期有效參與基層公共文化服務(wù)供給,明確社會組織參與服務(wù)基層公共文化的法律地位,實現(xiàn)基層公共文化服務(wù)供給渠道多樣化,破除長期存在的“一元制”文化管理壁壘,滿足基層人民群眾的文化需求。
關(guān)鍵詞:社會組織;公共文化;權(quán)利保障
一、社會組織對公共文化保障的可行性分析
近年來,我國加大了對基層公共文化服務(wù)的投入,公共文化服務(wù)能力得到顯著提高,極大滿足了人民群眾的精神文化生活需要。同時,也使得公共文化服務(wù)供給體系建設(shè)取得顯著成效。但在經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)下,公共文化服務(wù)體系所應(yīng)到達(dá)的目標(biāo)要求與人民群眾日益增長的精神文化需求仍然相去甚遠(yuǎn)。在建設(shè)法治化國家的語境下,加強社會組織的法治化建設(shè)是發(fā)揮社會組織參與法治社會建設(shè)的前提,也是繁榮發(fā)展公共文化服務(wù)的內(nèi)在需求。
(一)良好的外部環(huán)境
十八屆三中全會強調(diào)“激發(fā)社會組織活力,正確處理政府與社會關(guān)系,適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項,交由社會組織承擔(dān);支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織,重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等社會組織”,十八屆四中全會更是直接指出要“加強社會組織立法,規(guī)范和引導(dǎo)各類社會組織健康發(fā)展”。2016年《公共文化服務(wù)保障法》的出臺,更奠定了社會組織在其中不可或缺的地位,第四十九條規(guī)定,“國家鼓勵和支持公民、法人和其它組織依法成立或者設(shè)立文化類社會組織,推動公共文化服務(wù)社會化發(fā)展”。這些重要而明確的要求更與我國《憲法》第四十七條“國家對于從事教育、科學(xué)、技術(shù)、文學(xué)、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作,給以鼓勵和幫助”的精神相契合。主要表現(xiàn)在公民的文化權(quán)利屬于群體權(quán)利,具有明顯的非排他性特征,這決定了公共文化服務(wù)領(lǐng)域?qū)儆诓煌耆偁幍沫h(huán)境,完全由政府或市場提供文化產(chǎn)品反而很難實現(xiàn)公共部門的社會目標(biāo)。與此同時,社會組織在社會治理尤其是促進公共文化保障方面的作用日益突出,國家實現(xiàn)對公共文化的權(quán)利保障離不開與社會組織的良性互動。
(二)扎實的內(nèi)在基礎(chǔ)
除了有良好的政策環(huán)境,我國社會組織近10年來的較快發(fā)展為公共文化保障提供了較好的現(xiàn)實基礎(chǔ)。截至2015年底,全國共有社會團體66.2萬個,其中全國共有社會團體32.9萬個,各類基金會4784個,民辦非企業(yè)單位32.9萬個。從行政法角度分析,社會組織屬于“第三部門”,能夠發(fā)揮化解社會矛盾,提供社會救助的功能。在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中,社會組織是政府社會治理活動的有力助手,能夠提高政府社會治理能力。此外,社會組織也承擔(dān)相應(yīng)社會公權(quán)力的職能,類似法國的公務(wù)法人,實行社會自治,是社會和國家之間的平衡器,維護社會穩(wěn)定運行。當(dāng)下中國,社會組織的產(chǎn)生和運行,本身就是為了滿足不同群體的不同利益和需要,適應(yīng)著社會價值多元化的發(fā)展趨勢,保障社會公民的各項公民權(quán)益。社會組織的不斷發(fā)展及其社會活動的范圍不斷增大,必然有助于培養(yǎng)公民參與文化,實現(xiàn)公共文化服務(wù)的保障功能。
二、我國目前社會組織的立法現(xiàn)狀
我國目前關(guān)于社會組織的立法散見于國務(wù)院部門規(guī)章及地方性法規(guī)。通過北大法寶網(wǎng)以“社會組織”為標(biāo)題關(guān)鍵詞進行檢索,共檢索出125條結(jié)果,其中部門規(guī)章108條,團體規(guī)定、行業(yè)規(guī)定、軍事法規(guī)、規(guī)章及其他17條。這些規(guī)章大多以“公告”“通知”的形式作出。2016年,國務(wù)院民政部公布了《社會團體登記管理條例》(修訂草案征求意見稿)及其說明全文,對1998年通過的該法規(guī)內(nèi)容予以修正和完善。與該條例類似的還有《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等。但值得注意的是,這些法規(guī)規(guī)章內(nèi)容過于陳舊與滯后,已經(jīng)越來越不適應(yīng)當(dāng)代社會組織發(fā)展的需要;社會組織在參與公共文化服務(wù)與保障方面,仍然存在法律真空;同時,相關(guān)法規(guī)規(guī)章法律位階過低,也會導(dǎo)致其在實踐層面困難重重,難以實現(xiàn)其立法本意與應(yīng)有職能。
(一)現(xiàn)有法規(guī)滯后
社會組織登記、管理、監(jiān)督與評估的法律法規(guī)建設(shè)相對滯后,并且缺少其對公共文化層面參與的專門性立法。社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位的登記管理“三條例”距1998出臺已將近20年,除《社會團體登記管理條例》在今年有較大的修正,其余條例的許多條款已經(jīng)不能適應(yīng)新時期的要求。如《基金會條例》,在包含了幾十萬個案件的案例數(shù)據(jù)庫里面,沒有一個把它作為審判依據(jù),幾乎是一部“零適用”法。法規(guī)的滯后直接影響社會組織對公共文化的參與,造成社會組織管理方式滯后。目前社會組織采用登記管理的方式,包括備案登記、直接登記、雙重登記。實際管理活動中,一大部分社會組織仍然實行雙重登記管理,這樣提高了社會組織準(zhǔn)入門檻,使欠發(fā)達(dá)地區(qū)、民族地區(qū)社會組織發(fā)展相對滯后,挫傷了社會組織的積極性。故組織重新修訂條例,為社會組織的發(fā)展?fàn)I造更寬松的環(huán)境,明確社會組織行為規(guī)范與權(quán)責(zé)要求,使其更好地服務(wù)于公共文化建設(shè),是我國目前一項十分緊迫的任務(wù)。
(二)缺乏公共文化保障設(shè)計
雖然我國今年通過了《公共文化服務(wù)保障法》,但在社會組織參與公共文化服務(wù)立法方面仍然是一片空白。公共文化服務(wù)是由政府主導(dǎo)、社會力量參與,以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設(shè)施、文化產(chǎn)品、文化活動以及其它相關(guān)服務(wù)。《公共文化服務(wù)保障法》的出臺,更是為了推動實現(xiàn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化,保障人民基本權(quán)益,提高全民族文化素質(zhì),補齊文化領(lǐng)域的立法“短板”。而遺憾的是,該法對社會組織參與公共文化服務(wù)保障缺乏具體的制度設(shè)計,這無疑增加了社會組織參與公共文化服務(wù)的難度。而將這一規(guī)范交由各個地方進行實施,難免會陷入實踐層面的困境。以四川省為例,關(guān)于文化類法律文件共計212部,其中91%是地方規(guī)范性文件,其中絕大部分未提及社會組織參與公共文化的具體措施與方法。同時可以看到,即便通過地方性規(guī)范文件對社會組織參與公共文化服務(wù)進行了明確規(guī)定,其與《保障法》也很難形成有效的銜接與內(nèi)在聯(lián)系,無法達(dá)到應(yīng)有的立法目的。
(三)法律位階低下軟弱無力
迄今為止,我國還沒有一部系統(tǒng)的社會組織基本法,更遑論社會組織對公共文化權(quán)利保障的參與。僅僅依靠有關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章來規(guī)范,而且其主要內(nèi)容還是關(guān)于規(guī)范登記程序的,體現(xiàn)出我國既缺乏對社會組織實體權(quán)益的法律規(guī)范,也缺乏對社會組織與其它組織及個人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范。而由于實體法的總體欠缺,各地方性法規(guī)位階低下,導(dǎo)致社會組織參與公共文化服務(wù)缺乏期待可能。此外,從理論的角度看,憲法與現(xiàn)有的三個行政法規(guī)之間存在很大的空隙,條例之上沒有上位法,僅僅依靠三部行政法規(guī)很難形成有效銜接。不同位階的法律之間的立法目的與價值取向不同,地方性規(guī)定又紛繁冗雜,極度碎片化,難成體系,在適用方面難免會陷入困境。
三、社會組織參與公共文化服務(wù)的路徑選擇
在實踐中,許多非營利組織為公共文化服務(wù)發(fā)揮著重要的作用。民國時期,由著名愛國民主人士黃炎培先生聯(lián)合蔡元培、梁啟超、張謇等人創(chuàng)立的中華職業(yè)教育社、中國青少年發(fā)展基金會的“希望工程”等,都對普及全民教育、發(fā)展我國文化教育事業(yè)做出了卓越的貢獻(xiàn)。截止2014年10月底,“希望工程”已度過了25個春秋,募集社會各界捐款100.72億元,資助495萬名農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難的學(xué)生繼續(xù)學(xué)業(yè),資助建設(shè)希望小學(xué)18396所。這些教育性的公益組織大多由黨或政府部門發(fā)起與領(lǐng)導(dǎo):中華職教社由中共中央書記處領(lǐng)導(dǎo),中央統(tǒng)戰(zhàn)部代管,“希望工程”項目則是由中共團中央發(fā)起。其無論是從組織結(jié)構(gòu)上還是自主程度上均受到一定程度的限制。而這些限制,亟需要一部完善的組織法來予以規(guī)制和解決。
(一)明確社會組織的功能和法律地位
隨著國家與社會的分化、全球社團革命和現(xiàn)代行政制度的改革,社會組織在公共生活中發(fā)揮著越來越重要的作用。非營利性和自主性是社會組織的重要特征,非營利性脫胎于古代的宗教和慈善傳統(tǒng),自主性則源于宗教團體和個人對財產(chǎn)的自由支配,最終形成了社會組織獨特的管理方式。在現(xiàn)代社會,社會組織延續(xù)了人道主義的傳統(tǒng),但社會性更加突出,體現(xiàn)在社會組織逐漸成為一個獨立的主體,具有了獨立的法人地位,其活動范圍也不斷擴大,不再限于傳統(tǒng)的物質(zhì)救濟,轉(zhuǎn)向各種文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給,在民主社會的發(fā)展過程中具有不可替代的作用。因此,需要公共文化提供和社會治理兩個方面對社會組織進行規(guī)范。在社會組織參與基層公共文化服務(wù)過程中,需要通過法律明確社會組織在個人與公共生活中的地位,在這種關(guān)系中,一方面明確《憲法》中公民文化權(quán)利的地位以及實現(xiàn)渠道;另外一方面,確立社會組織對文化權(quán)利的保障功能,給予相應(yīng)保護,激發(fā)社會組織參與熱情。為了提高社會組織文化服務(wù)提供的穩(wěn)定性,還需要通過法律提高社會組織的自主性,這是發(fā)揮社會組織功能的關(guān)鍵,主要有社會組織獨立的法人地位、財產(chǎn)管理制度以及獨立的運行規(guī)則。許多社會組織受政府影響甚至直接由政府的職能部門演化而來,由政府部門直接參與管理與領(lǐng)導(dǎo),因此具有很強的政府性或者本身就是一種依附關(guān)系。社會組織雖然自主成立,但對創(chuàng)始人有強烈的依賴關(guān)系,組織的人格與創(chuàng)始人的人格區(qū)分不明晰,因此需要法律制度予以厘清。
(二)規(guī)范社會組織參與公共文化服務(wù)形式
對社會組織參與公共文化服務(wù)的形式應(yīng)當(dāng)有明確的法律規(guī)定,這種規(guī)定不僅體現(xiàn)在對社會組織權(quán)利的保障也當(dāng)有對其行為的合理性規(guī)范?,F(xiàn)有的三個條例在對社會組織尤其是非營利組織的監(jiān)管方面還有許多局限,包括資金財產(chǎn)的透明度、問責(zé)制度、信息披露等方面存在嚴(yán)重的不足,公眾的知情權(quán)無法得到保障,我國的文化類社會組織包括專業(yè)文化組織和綜合文化組織。后者在組織形式上往往具有相應(yīng)社會管理職能,進行相關(guān)文化研究、宣傳活動,在我國目前行政體系中屬于事業(yè)單位。專業(yè)性文化組織主要指生產(chǎn)型文化組織,其利用貼近基層的優(yōu)勢,挖掘、整合文化資源,向政府或者社會提供文化產(chǎn)品。以上便是我國社會組織參與文化服務(wù)的基本渠道,通過分析,可以發(fā)現(xiàn)這些渠道較為狹窄。拓寬社會組織參與基層公共文化服務(wù)渠道是社會組織立法的應(yīng)然之意。很多社會組織擁有發(fā)掘文化資源的熱情,但由于登記門檻過高,缺乏相應(yīng)資金,難以長久生存下去。從制度經(jīng)濟學(xué)角度分析,目前較為穩(wěn)固的文化供給制度提高了社會組織參與公共文化服務(wù)的成本,限制了社會組織文化供給能力的發(fā)揮。需要通過立法加大在準(zhǔn)入、資金等方面的扶持力度,如成都市錦江區(qū),根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展情況,采取“先發(fā)展、后規(guī)范,先備案、后登記”的辦法,減少登記時間、會員數(shù)量和資金,將一大批社區(qū)社會組織納入登記管理范疇。從而壯大社會組織的力量,為政府向社會組織購買公共文化服務(wù)奠定基礎(chǔ),形成長效機制。此外,還需要強化對社會組織監(jiān)管體系的建設(shè)。目前四川省沒有對登記部門和業(yè)務(wù)主管部門的監(jiān)管職責(zé)做出明確的區(qū)分,未形成分工明確、相互協(xié)調(diào)的監(jiān)管體系。因此,需要加強監(jiān)管單位綜合執(zhí)法建設(shè),厘清監(jiān)管部門權(quán)責(zé)關(guān)系,把監(jiān)管職責(zé)落實到位,調(diào)動監(jiān)管部門的監(jiān)管積極性,保證社會組織能夠穩(wěn)定提供公共文化服務(wù)。
(三)加強頂層制度設(shè)計,破除政府組織一元化壁壘
社會組織要想發(fā)展并活躍于公共文化事業(yè),必須破除體制壁壘,加強頂層制度設(shè)計,運用法治思維,發(fā)揮“硬法”和“軟法”不同的功能,將培育基層社會文化組織作為一項重點工作,從上至下形成立體法律保障體系。筆者認(rèn)為,這要求未來《中國社會組織法》不僅要作為一部組織法規(guī)范,更要作為一部行為法規(guī)范;內(nèi)容方面不僅具有剛性的懲罰性規(guī)定,還需要具備大量“指導(dǎo)”作用的柔性條款。重點在于培育社會組織,激勵社會組織的發(fā)展,通過資金扶助、稅收優(yōu)惠、購買服務(wù)等方式培育基層社會組織,對一些邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū),鼓勵當(dāng)?shù)鼐用褡园l(fā)組織成立文化組織,由政府提供資金幫助和培訓(xùn),吸引一些大型文化組織在邊區(qū)成立分支機構(gòu),帶動當(dāng)?shù)匚幕聵I(yè)的發(fā)展;管理體系方面,下放業(yè)務(wù)主管單位,簡政放權(quán),如將街道辦單位作為一些社會組織的主管單位,提高我國社會組織主管部門的管理效能,主動了解基層人民群眾的文化需求,實現(xiàn)文化服務(wù)精準(zhǔn)供給,做到“點對點”文化服務(wù)。為了提高文化服務(wù)效果,還應(yīng)當(dāng)建立起完善評估制度,對社會組織參與公共文化服務(wù)的項目與效果實行評估,把社會組織納入到信息化管理體系當(dāng)中。其中,社會組織的關(guān)鍵信息應(yīng)當(dāng)做到公開、透明,以保證文化服務(wù)提供及時有效,通過法律規(guī)范,形成對社會組織的規(guī)范性壓力。對于評估優(yōu)異者,給予獎勵;對不合格者,進行相應(yīng)懲戒。
(四)增能賦權(quán),激發(fā)文化組織發(fā)展的內(nèi)在動力
整合文化資源,就地取材創(chuàng)造人民群眾喜歡的文化產(chǎn)品是我國公共文化未來的發(fā)展方向。市場經(jīng)濟條件下,各種資源要素的配置隨著資本的流動而流動,最終造成我國公共文化服務(wù)供給的不平衡,發(fā)達(dá)地區(qū)文化服務(wù)充盈,而一些邊疆、民族、貧困地區(qū)較為匱乏。并非兩個地區(qū)間文化資源存在差距,而是文化資源開發(fā)能力不同。我國基層特別是邊遠(yuǎn)地區(qū)文化存量很大,如紅色文化、少數(shù)民族文化、地方風(fēng)俗非常豐富。由于交通不便和歷史原因,造成這些地區(qū)文化資源整合能力不足,外部文化難以為當(dāng)?shù)鼐用窠邮堋R虼耍枰槍λ拇ㄊ』鶎游幕Y源分散、粗放的特征,進行深度發(fā)掘和整合,提高文化服務(wù)效能,滿足當(dāng)?shù)厝嗣袢褐械奈幕枨?,釋放一些地區(qū)特別是老少邊窮區(qū)域的文化能量,提高基層公共文化自我“造血”能力。社會組織助力基層公共文化服務(wù),需要通過內(nèi)部和外部兩個方面盤活基層文化存量,吸引外部資本進入基層,由社會組織對地方分散的文化資源進行整合,如組織一些鄉(xiāng)村地區(qū)成立專門的文化團隊,進行演出宣傳,形成具有地方特色的文化項目。法律層面,相關(guān)政策法規(guī)通過財政、稅收、技術(shù)等手段支持與規(guī)范企業(yè)、社會組織的行為,為社會組織激發(fā)自身活力創(chuàng)造良好的環(huán)境,鋪平道路,有效開發(fā)利用地方文化資源,滿足這些地區(qū)人民群眾的文化需求。
四、結(jié)語
基層公共文化服務(wù)供給體系中,社會組織具有不可替代的作用,中央和地方出臺的各部文件均給予了足夠的重視。目前,我國基層文化服務(wù)存在發(fā)展不均衡,法規(guī)建設(shè)落后,文化供給模式單一的問題,特別在一些邊遠(yuǎn)地區(qū),文化供給存在結(jié)構(gòu)性問題,社會組織獨有的優(yōu)勢可以彌補基層政府和市場在文化供給方面的不足。發(fā)揮社會組織公共文化服務(wù)的作用,需要法律法規(guī)給予社會組織明確的法律地位。社會組織立法必然會對文化組織促進公共文化服務(wù)提供極為重要的法律保障,既要破除現(xiàn)有的體制壁壘,又要創(chuàng)新文化服務(wù)的新形式。賦予文化組織充分的獨立發(fā)展權(quán),在實際運營中加以規(guī)范,體現(xiàn)立法實質(zhì),這才是社會組織法立法對文化組織參與公共文化服務(wù)的意義所在。
參考文獻(xiàn):
[1]孫立平.現(xiàn)代化與社會轉(zhuǎn)型[M].北京:北京大學(xué)出版社,2005.
[2]李放.現(xiàn)代國家制度建設(shè):中國國家治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2014(4).
[3]范和生,唐惠敏.社會組織參與社會治理路徑拓展與治理創(chuàng)新[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(法律社會版),2016(2).
[4]劉培峰,稅兵,鄧國勝,等.社會組織基本法的立法思路[J].中國非營利評論,2016(6).
[5]鄭曉華.社區(qū)參與中的政府賦權(quán)邏輯——四種治理模式考察[J].經(jīng)濟社會體制比較,2014(6).
[6]于健慧,楊偉偉.依法行政視閾下推進社會組織良性發(fā)展及對策[J].學(xué)術(shù)交流,2015(11).
作者:劉雨辰 單位:四川大學(xué)法學(xué)院