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建筑業(yè)規(guī)范化發(fā)展是循序漸進(jìn)的過(guò)程,承包人索賠伴隨行業(yè)發(fā)展,其索賠的法律依據(jù)、理論支持、合同體系經(jīng)歷著逐步完善的過(guò)程,兩者之間存在緊密聯(lián)系,找出承包人索賠與建筑業(yè)規(guī)范化發(fā)展的聯(lián)系,有助于為建筑業(yè)的規(guī)范發(fā)展提供一定的參照。
一、承包人索賠促進(jìn)了建筑業(yè)規(guī)范化發(fā)展
改革開(kāi)放40年來(lái),我國(guó)建筑業(yè)逐步形成了“三法、四條例、二解釋、若干規(guī)章”為主體架構(gòu)的法律法規(guī)體系。即以《建筑法》《招投標(biāo)法》《合同法》為法律依據(jù),以《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》《招投標(biāo)法實(shí)施條例》為細(xì)化,以《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋(一)(二)》為解決問(wèn)題的抓手,結(jié)合各地區(qū)特色,具體建設(shè)行政主管部門(mén)制定了若干行政規(guī)章,構(gòu)建了建筑業(yè)的法律法規(guī)體系。承包人索賠對(duì)于上述建筑業(yè)法律法規(guī)體系的完善起到了一定作用,主要體現(xiàn)在以下方面。承包人索賠豐富了《建筑法》的內(nèi)容。建筑市場(chǎng)化初期階段,建筑業(yè)出現(xiàn)了在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期沒(méi)有出現(xiàn)的問(wèn)題。例如:不簽署書(shū)面施工合同、欠付工程款、違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠等問(wèn)題。不簽署書(shū)面施工合同,造成承包人索賠沒(méi)有合同依據(jù),索賠無(wú)門(mén)。欠付工程款造成承包人破產(chǎn),社會(huì)上出現(xiàn)了承包人以“跳樓威脅”“阻礙辦公”等不正當(dāng)索賠行為。同時(shí),違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠現(xiàn)象,致使真正的施工主體,無(wú)法突破合同相對(duì)性追討工程款,甚至影響到了群體穩(wěn)定??紤]上述承包人索賠及其產(chǎn)生的社會(huì)影響,《建筑法》在首次實(shí)施時(shí),將訂立書(shū)面合同、及時(shí)撥付工程款、禁止違法分包、禁止轉(zhuǎn)包、禁止掛靠等內(nèi)容,寫(xiě)入了《建筑法》。所以,承包人索賠雖沒(méi)有直接推動(dòng)法律的完善,但是由此產(chǎn)生的社會(huì)影響,卻能夠進(jìn)入立法的視角,成為《建筑法》制定時(shí)考慮的背景,豐富了《建筑法》的內(nèi)容。目前,建筑標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范類(lèi)文件繁雜、有關(guān)造價(jià)的司法解釋繁多且飽受行業(yè)質(zhì)疑,造成承包人索賠中關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范適用問(wèn)題難以厘清,造價(jià)糾紛頻發(fā),但是《建筑法》在上述兩個(gè)方面缺乏規(guī)定,從此次《建筑法》修訂大綱看,立法者也已經(jīng)關(guān)注到該問(wèn)題,明確要“增設(shè)建筑工程造價(jià)管理規(guī)定”和“強(qiáng)化建筑工程標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和監(jiān)督管理”,承包人索賠又為促進(jìn)《建筑法》進(jìn)一步修訂提供了行業(yè)視角。承包人索賠促進(jìn)了“四條例”內(nèi)容的細(xì)化。隨著建筑行業(yè)的發(fā)展,《建筑法》出現(xiàn)了較大局限性。特別是承包人索賠中出現(xiàn)了質(zhì)量保修期、保修期混淆不清、承發(fā)包人之間質(zhì)量責(zé)任劃分不清,安全責(zé)任不清,導(dǎo)致混雜安全質(zhì)量糾紛的承包人索賠,《建筑法》缺乏細(xì)化的法律規(guī)定可依據(jù),所以國(guó)家在制定《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》中將承發(fā)包人的安全、質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)單獨(dú)列章節(jié),明晰劃分了責(zé)任邊界,將掛靠、借照、違法分包、轉(zhuǎn)包等現(xiàn)象歸入《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的規(guī)制范圍。同時(shí),承包人對(duì)于勘察設(shè)計(jì)成果的勘誤、優(yōu)化,在《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》實(shí)施以前,也很難找到明確的法律依據(jù),《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》中明確規(guī)定了“施工單位發(fā)現(xiàn)建設(shè)工程勘察、設(shè)計(jì)文件不符合工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、合同約定的質(zhì)量要求的,應(yīng)當(dāng)報(bào)告建設(shè)單位,建設(shè)單位有權(quán)要求建設(shè)工程勘察、設(shè)計(jì)單位對(duì)建設(shè)工程勘察、設(shè)計(jì)文件進(jìn)行補(bǔ)充、修改。”雖然該規(guī)定并沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定勘察設(shè)計(jì)單位補(bǔ)充、修改勘察設(shè)計(jì)成果后,造成工程量變更的,需另行計(jì)價(jià),但是以法律規(guī)定的形式賦予承包人勘誤和優(yōu)化的權(quán)利,那么勘誤優(yōu)化后,承包人主張另行計(jì)價(jià)就是法律賦權(quán)的延伸。至于《招投標(biāo)法實(shí)施條例》,其考慮了建筑市場(chǎng)承包人良莠不齊的現(xiàn)狀,引導(dǎo)社會(huì)選擇資信、實(shí)力優(yōu)秀的承包人,可以減少不具備履約能力的承包人進(jìn)行無(wú)理索賠??傊邪怂髻r在一定程度上促進(jìn)了上述條例相關(guān)條款的細(xì)化,使之更加利于解決建筑行業(yè)實(shí)際問(wèn)題。承包人索賠推動(dòng)了“二解釋”的誕生。在建筑業(yè)發(fā)展的進(jìn)程中,陰陽(yáng)合同、拖欠工程款、掛靠、違法分包等現(xiàn)象始終困擾著建筑行業(yè)發(fā)展,在兩個(gè)司法解釋出臺(tái)之前,審判實(shí)務(wù)中對(duì)于上述因素引起的承包人索賠案件,缺乏細(xì)化規(guī)定,裁判尺度不一,甚至出現(xiàn)同類(lèi)案件多種裁判結(jié)果的問(wèn)題,所以針對(duì)審理承包人索賠案件遇到的法律問(wèn)題,最高院進(jìn)行了大膽實(shí)踐,出臺(tái)了《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋(一)》,其具開(kāi)創(chuàng)性特色的是“陰陽(yáng)合同”情形下,以履行的合同為依據(jù),“無(wú)效合同”情形下,可以參照合同條款結(jié)算,“實(shí)際施工人”概念的明確,有限突破合同相對(duì)性制度的設(shè)立,上述這些規(guī)定,無(wú)不體現(xiàn)出解決承包人索賠遇到的瓶頸問(wèn)題,以維護(hù)相對(duì)弱勢(shì)地位的承包人合法權(quán)益的思想?!端痉ń忉專ㄒ唬穼?shí)施后,最高院進(jìn)一步總結(jié)《司法解釋(一)》實(shí)施的經(jīng)驗(yàn),針對(duì)《司法解釋(一)》沒(méi)有解決的問(wèn)題,出臺(tái)了《司法解釋(二)》,其中大多涉及承包人索賠事項(xiàng),例如對(duì)開(kāi)工日期的判定、質(zhì)保期的起算、掛靠情形下的索賠等細(xì)節(jié)事項(xiàng)進(jìn)行了補(bǔ)充。從這個(gè)角度看,承包人索賠促進(jìn)了“二解釋”的誕生。總之,承包人索賠促進(jìn)了建筑行業(yè)法律法規(guī)的完善,“若干規(guī)章”更是從解決地方實(shí)際問(wèn)題出發(fā),吸納了承包人索賠的具體內(nèi)容,這種吸納不勝枚舉,不言而喻。
二、建筑業(yè)規(guī)范化發(fā)展規(guī)范了承包人索賠
目前,建筑業(yè)向規(guī)范化方向發(fā)展,必將規(guī)范承包人索賠,其具體表現(xiàn)如下。施工總承包合同示范文本的和完善,為承包人索賠提供了合同依據(jù)。目前,我國(guó)共了4版施工總承包合同示范文本,每個(gè)版本都有索賠條款設(shè)置,為承包人索賠提供了最基礎(chǔ)的合同依據(jù)。2013版在通用條款中增加了雙向擔(dān)保制度、合理調(diào)價(jià)制度、缺陷責(zé)任期制度、工程系列保險(xiǎn)制度、商定或確定制度、索賠期限制度、雙倍賠償制度、爭(zhēng)議評(píng)審解決制度。在隨后的版本中相繼完善了質(zhì)量缺陷期、竣工結(jié)算申請(qǐng)、暫估價(jià)等方面的內(nèi)容。上述合同體系的完善,很大程度上解決了承包人索賠的合同依據(jù)問(wèn)題,施工合同中明確了索賠的程序、時(shí)限、機(jī)制,使得承包人索賠既有據(jù)可依,又可厘清權(quán)責(zé)。建筑業(yè)“放管服”改革,監(jiān)管體制機(jī)制完善,為承包人索賠提供了行政保障。政府清欠機(jī)構(gòu)的設(shè)立,為承包人索賠提供了行政維權(quán)渠道。為解決“農(nóng)民工”工資問(wèn)題,政府設(shè)立清欠機(jī)構(gòu)。承包人索賠的費(fèi)用往往涵蓋著勞務(wù)費(fèi)索賠,勞務(wù)費(fèi)與“農(nóng)民工”工資息息相關(guān),當(dāng)存在勞務(wù)費(fèi)的索賠時(shí),實(shí)務(wù)中承包人會(huì)向政府清欠機(jī)構(gòu)反映情況,尋求幫助,政府清欠機(jī)構(gòu)通過(guò)約談欠款單位,現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、勞動(dòng)監(jiān)察等方式,督促欠款單位支付勞務(wù)費(fèi),在承包人索賠中起到了重要作用。這種渠道的設(shè)立和暢通,推動(dòng)了承包人理性索賠,減少了群體事件的發(fā)生,有助于化解社會(huì)矛盾。建設(shè)部門(mén)加大過(guò)程監(jiān)管力度,為承包人索賠提供了行政監(jiān)管保障。建設(shè)部門(mén)加大事中事后監(jiān)管,將諸多事前審批,改為備案制,在加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)行業(yè)調(diào)解的基礎(chǔ)上,將行政職能動(dòng)態(tài)融入工程全過(guò)程,政府通過(guò)過(guò)程監(jiān)管,會(huì)促使發(fā)包人、監(jiān)理人及時(shí)簽署相關(guān)過(guò)程資料,規(guī)范建設(shè)行為,一定程度上解決了工程過(guò)程簽證難的問(wèn)題,承包人在索賠中可以及時(shí)形成證據(jù)資料,為索賠創(chuàng)造良好的證據(jù)基礎(chǔ)。工程組織管理模式的規(guī)范化發(fā)展,為承包人索賠提供了良好的內(nèi)外條件。當(dāng)前國(guó)家支持工程價(jià)款過(guò)程結(jié)算,勢(shì)必對(duì)過(guò)程簽證和計(jì)量嚴(yán)格要求,同時(shí)隨著造價(jià)改革,取消定額計(jì)價(jià),實(shí)施清單計(jì)價(jià)、市場(chǎng)詢價(jià)、自主報(bào)價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)定價(jià),從而引導(dǎo)發(fā)包人和承包人提升自身造價(jià)管理水平和工程管理水平,完善內(nèi)部管理,來(lái)適應(yīng)更加開(kāi)放的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。所以,承包人索賠會(huì)因?yàn)榘l(fā)包人和承包人內(nèi)部管理水平的提升,減少量?jī)r(jià)不清索賠事項(xiàng)的發(fā)生。同時(shí),計(jì)價(jià)規(guī)范的變化,基本肯定了以市場(chǎng)價(jià)為計(jì)價(jià)依據(jù),改變了傳統(tǒng)計(jì)價(jià)背景下存在市場(chǎng)價(jià)、信息價(jià)、定額價(jià)多種計(jì)價(jià)依據(jù)的局面,為承包人索賠創(chuàng)造了良好的外部條件。
三、建筑業(yè)規(guī)范化發(fā)展,承包人索賠前瞻
全過(guò)程工程咨詢模式的實(shí)施,會(huì)減少承包人索賠事件發(fā)生。國(guó)家鼓勵(lì)實(shí)施全過(guò)程工程咨詢,該模式下改變了傳統(tǒng)以“造價(jià)”為核心的工程咨詢,將工程咨詢服務(wù)從單純的造價(jià)控制,推向工程項(xiàng)目的系統(tǒng)管理咨詢,這樣無(wú)論是從投資控制、合同履約管理,還是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制,都形成了以全過(guò)程工程咨詢單位為依托的動(dòng)態(tài)管理咨詢機(jī)制,這種機(jī)制可以涵蓋工程實(shí)施的每個(gè)環(huán)節(jié)。所以,在此模式下,傳統(tǒng)模式容易出現(xiàn)的設(shè)計(jì)優(yōu)化、工程量清單勘誤、履約管理薄弱的問(wèn)題就會(huì)迎刃而解,從而減少了引發(fā)承包人索賠的因素,勢(shì)必會(huì)減少承包人索賠事件的發(fā)生。工程總承包模式的實(shí)施,會(huì)減少承包人索賠空間。傳統(tǒng)施工總承包模式下,承包商無(wú)法參與設(shè)計(jì)工作,設(shè)計(jì)的“可施工性”差,導(dǎo)致索賠頻發(fā)。工程總承包模式則實(shí)現(xiàn)了設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工的深度融合,整合采購(gòu)和施工的優(yōu)勢(shì),發(fā)包人和承包人之間合同關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單,容易協(xié)調(diào)關(guān)系,自然會(huì)減少承包人索賠的空間。同時(shí),工程總承包模式下,原來(lái)由發(fā)包人承擔(dān)的不利地質(zhì)條件風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)備、材料及人工價(jià)格上漲風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)各分包商管理和協(xié)調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至承包人,也減少了承包人索賠的空間。建筑業(yè)規(guī)范化發(fā)展,承包人索賠方式將以ADR為主。ADR(AlternativeDisputeResolution)即替代性糾紛解決方法,是一切訴訟外糾紛解決方法的總稱。雖然在我國(guó)ADR機(jī)制尚無(wú)法律支撐,但是建筑工程無(wú)論從工程管理、技術(shù)管控,還是從合同體系、風(fēng)險(xiǎn)管控方面專業(yè)性加深,工程糾紛的解決越來(lái)越倚重于專業(yè)知識(shí)和工程實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn),以訴訟方式解決工程糾紛,將會(huì)面臨大量鑒定,周期較長(zhǎng),承發(fā)包人關(guān)系僵化的問(wèn)題。所以,以工程專業(yè)人員為基礎(chǔ),建立雙方認(rèn)可的工程爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu),以雙方合意和授權(quán)為依據(jù),綜合法律、合同、工程實(shí)務(wù),協(xié)調(diào)解決工程糾紛,便會(huì)顯現(xiàn)出巨大的優(yōu)勢(shì),ADR機(jī)制或會(huì)成為工程糾紛解決的主流。當(dāng)前,我國(guó)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革,促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)、健康、規(guī)范發(fā)展。為此,國(guó)家從政策引導(dǎo)、技術(shù)支持等方面創(chuàng)造了良好環(huán)境,建筑業(yè)必將越來(lái)越規(guī)范,承包人索賠也必將在此進(jìn)程中發(fā)生變化。
作者:王旭東 單位:天津博澤律師事務(wù)所