內(nèi)部控制下高校支出管理優(yōu)化探究

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摘要：新時(shí)代背景下，“雙一流”建設(shè)既是高校面臨的挑戰(zhàn)，也是發(fā)展契機(jī)。如何迎接挑戰(zhàn)、抓住機(jī)遇，是擺在高校面前的重點(diǎn)和難點(diǎn)。支出是高校開(kāi)展經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，良好的支出管控工作能充分調(diào)動(dòng)各方力量與資源，推動(dòng)高校可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。本文從內(nèi)部控制視角出發(fā)，圍繞風(fēng)險(xiǎn)控制事前防范、事中控制、事后監(jiān)督環(huán)節(jié)，分析高校支出管理在制度建設(shè)、預(yù)算編制、支出報(bào)銷(xiāo)、績(jī)效考核等方面存在的問(wèn)題，并提出具有針對(duì)性的改進(jìn)建議，為高校支出管理優(yōu)化提供借鑒。

關(guān)鍵詞：高校；支出管理；內(nèi)部控制

一、引言

高校是人才培養(yǎng)和科學(xué)研究的主陣地，教育和科研是其主要職能。高校職能的特殊性決定了其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重要性。對(duì)外，高校要輸送人才，提供科學(xué)研究成果；對(duì)內(nèi)，高校要完善內(nèi)部控制，加強(qiáng)管理，保證國(guó)有資產(chǎn)安全，提高資金使用效益。新時(shí)代背景下，“雙一流”高校建設(shè)不斷推進(jìn)，給高校的改革發(fā)展帶來(lái)了新動(dòng)力和新挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，整合利用資源，提高綜合發(fā)展能力，是擺在高校面前的重點(diǎn)和難點(diǎn)。以往的高校巡視、審計(jì)、紀(jì)檢過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)，高校支出環(huán)節(jié)中存在支出范圍與項(xiàng)目相關(guān)性不大、報(bào)銷(xiāo)票據(jù)不合規(guī)、支出審批手續(xù)不全、支出進(jìn)度與預(yù)算出入大、虛列科研支出、違規(guī)列支旅游費(fèi)和景點(diǎn)門(mén)票等諸多問(wèn)題。這些問(wèn)題表明高校支出內(nèi)部控制管理仍存在不少漏洞和隱患，給國(guó)有資產(chǎn)保值增值帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)，不利于高?？蒲信c教學(xué)活動(dòng)的順利開(kāi)展。嚴(yán)格做好高校支出管理工作，確保支出合法合規(guī)，提高資金使用效益，是促進(jìn)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高效、有序開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)“雙一流”高校建設(shè)目標(biāo)的重中之重。

二、高校支出及內(nèi)部控制概述

支出是高校開(kāi)展教育與科研等活動(dòng)而發(fā)生的資源消耗，具有范圍大、來(lái)源多樣化、涉及對(duì)象廣泛等特性。一是支出范圍大，分類(lèi)方式多。從使用目的來(lái)看，高校支出包括教育支出、科研支出、行政管理支出、后勤保障支出、文化體育支出、社會(huì)保障支出、人員支出等。從預(yù)算角度來(lái)看，高校支出包括預(yù)算內(nèi)支出和預(yù)算外支出。從資金管理角度來(lái)看，高校支出包括專(zhuān)項(xiàng)支出和經(jīng)常性支出。二是來(lái)源多樣。高校的收入來(lái)源主要有財(cái)政撥款收入、事業(yè)收入和其他收入等。來(lái)源不同的收入在制度管理、支出范圍、支出流程、支出考核等方面也有所不同，給高校支出管控帶來(lái)一定的挑戰(zhàn)。三是涉及對(duì)象廣泛。高校支出涉及的部門(mén)有二級(jí)學(xué)院、行政管理部門(mén)、附屬單位、實(shí)驗(yàn)室或管理平臺(tái)等，涉及的人員是全校廣大師生，涉及范圍廣泛，管控難度大。正是由于高校支出的上述特性，高校支出管理面臨兩大風(fēng)險(xiǎn)，一是支出不合理合規(guī)。二是支出效益低下。采取科學(xué)的管理手段來(lái)防范這些風(fēng)險(xiǎn)，是高校管理的重點(diǎn)。內(nèi)部控制是通過(guò)實(shí)施或落實(shí)各項(xiàng)制度、政策、計(jì)劃、程序等，充分獲取各種資源，提高資源使用效益，實(shí)現(xiàn)單位管理目標(biāo)的科學(xué)管理方式。內(nèi)部控制涉及高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)，而支出又是高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的關(guān)鍵組成部分，因此做好支出內(nèi)部控制工作是高校管理的重要內(nèi)容。通過(guò)對(duì)高校支出風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前防范、事中控制和事后監(jiān)督，能夠規(guī)范高校支出，保證資金安全，防范經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)廉政建設(shè)，并提高資金使用效益，實(shí)現(xiàn)高校支出管理控制目標(biāo)。

三、高校支出管理存在的問(wèn)題

1.支出管理制度完善工作滯后

支出是高校實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的基礎(chǔ)，建立健全相關(guān)管理制度是支出風(fēng)險(xiǎn)的事前防范環(huán)節(jié)。目前，大多數(shù)高校都制定了相應(yīng)的支出管理制度，但仍存在一定的制度風(fēng)險(xiǎn)。高校的主要活動(dòng)是教學(xué)與科研，其管理重點(diǎn)也集中在教學(xué)與科研活動(dòng)，對(duì)支出管理制度建設(shè)等工作重視不足。例如，有的高校支出管理制度存在更新不及時(shí)、不完善，制度漏洞多等問(wèn)題；有的高校缺乏與時(shí)俱進(jìn)的意識(shí)，未能根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和有關(guān)政策的變化，及時(shí)建立健全支出管理制度；有的高校雖已根據(jù)國(guó)家政策、法律法規(guī)的要求建立了支出管理制度，但制度過(guò)于粗糙籠統(tǒng)，未能結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況，制度的可操作性與指導(dǎo)性不強(qiáng)；有的高校未能用發(fā)展的眼光看待問(wèn)題，支出管理制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、學(xué)校發(fā)展建設(shè)嚴(yán)重脫節(jié)，至今仍沿用十多年前的差旅制度、會(huì)議和培訓(xùn)制度、支出審批制度等。

2.支出預(yù)算編制不合理

預(yù)算編制是高校支出管理的起點(diǎn)。高校支出預(yù)算編制一般由財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭，各職能部門(mén)、學(xué)院及課題組等預(yù)算單位配合提供數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)性材料。高校支出預(yù)算管理面臨的主要問(wèn)題是編制的合理性有待提高，主要原因是對(duì)預(yù)算認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，預(yù)算編制工作安排不夠科學(xué)。在預(yù)算認(rèn)知方面，高校二級(jí)學(xué)院、行政管理部門(mén)等預(yù)算單位往往認(rèn)為預(yù)算管理是財(cái)務(wù)部門(mén)的專(zhuān)屬任務(wù)，與自己的關(guān)系不大，也未能認(rèn)識(shí)到支出預(yù)算的必要性和重要性，因此預(yù)算編制積極性和參與度不高，編制效率低下，加大了財(cái)務(wù)部門(mén)工作壓力；再加上高校預(yù)算編制時(shí)間緊迫、任務(wù)繁重，各行政管理部門(mén)、二級(jí)學(xué)院、附屬機(jī)構(gòu)等預(yù)算單位缺乏預(yù)算編制的基礎(chǔ)技能和知識(shí)，在編制支出預(yù)算時(shí)未能合理預(yù)測(cè)支出情況，只是對(duì)上年數(shù)據(jù)和資料進(jìn)行簡(jiǎn)單改動(dòng)，預(yù)算編制質(zhì)量不高，加大了財(cái)務(wù)部門(mén)預(yù)算編制及后續(xù)支出管理工作的難度。

3.支出報(bào)銷(xiāo)困難

報(bào)賬難是國(guó)內(nèi)高校財(cái)務(wù)支出管理的通病，主要體現(xiàn)在報(bào)賬制度宣傳貫徹不到位、經(jīng)費(fèi)支出認(rèn)識(shí)片面、支出審批效率不高、報(bào)賬人員配置不科學(xué)等方面。一是支出報(bào)銷(xiāo)制度宣傳貫徹不到位。由于高校支出類(lèi)型和收入來(lái)源多樣，相對(duì)應(yīng)的配套政策、制度等數(shù)量繁多，規(guī)定復(fù)雜。既有中央、省、市級(jí)等多層面、多部門(mén)的政策、法律法規(guī)和規(guī)章制度，也有學(xué)校層面、學(xué)校職能部門(mén)層面的制度文件。由于這些政策、制度等未能及時(shí)梳理并宣傳貫徹，導(dǎo)致報(bào)賬人員對(duì)報(bào)賬制度不熟悉、不理解，報(bào)賬業(yè)務(wù)辦理不順暢。二是經(jīng)費(fèi)支出認(rèn)識(shí)片面。部分經(jīng)費(fèi)負(fù)責(zé)人對(duì)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支范圍理解不到位，他們認(rèn)為下?lián)艿巾?xiàng)目的經(jīng)費(fèi)可以隨意支配，忽視了對(duì)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支范圍的限定，超范圍開(kāi)支，也未能根據(jù)實(shí)際情況來(lái)科學(xué)規(guī)劃支出進(jìn)度，為了完成進(jìn)度集中在年底突擊花錢(qián)，開(kāi)支超出預(yù)算和制度限定范圍，浪費(fèi)大量時(shí)間在報(bào)賬業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。三是支出報(bào)賬審批效率不高。大多數(shù)高校都執(zhí)行事權(quán)、財(cái)權(quán)審批兩條線管理，業(yè)務(wù)開(kāi)展前依據(jù)規(guī)定進(jìn)行事權(quán)審批，業(yè)務(wù)開(kāi)展后在支付環(huán)節(jié)進(jìn)行財(cái)權(quán)審批。有的高校未能?chē)?yán)格做好財(cái)權(quán)與事權(quán)分離，甚至合二為一，支出審批缺少部門(mén)間相互監(jiān)督，難以實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置；有的高校雖嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)權(quán)、事權(quán)分離原則，但審批流程設(shè)置過(guò)于冗長(zhǎng)，信息化水平有待提高，需要報(bào)賬人員在多個(gè)部門(mén)間跑腿辦理審批，效率低下。四是報(bào)賬人員配置不科學(xué)。部分高校由于經(jīng)費(fèi)和崗位編制限制，未能設(shè)立財(cái)務(wù)助理崗為各單位專(zhuān)職辦理報(bào)賬業(yè)務(wù)。財(cái)務(wù)工作專(zhuān)業(yè)性比較強(qiáng)，而高校師生大多為非財(cái)務(wù)專(zhuān)業(yè)人員，缺乏基本的財(cái)務(wù)知識(shí)，報(bào)賬業(yè)務(wù)辦理事倍功半。尤其在以自然科學(xué)專(zhuān)業(yè)為主的院校，大多數(shù)課題組報(bào)賬人員為在讀研究生，老生畢業(yè)后由新生接手報(bào)賬工作，新老生之間未能做好報(bào)賬“傳幫帶”交接工作，報(bào)賬難的問(wèn)題反復(fù)發(fā)生。

4.支出績(jī)效考核不科學(xué)

績(jī)效考核是支出管理的事后監(jiān)督工作，良好的績(jī)效考核能監(jiān)督支出預(yù)算執(zhí)行情況，激勵(lì)廣大師生科學(xué)管控支出。由于績(jī)效考核不完善、信息化建設(shè)不滯后，高校支出績(jī)效考核存在預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度跟進(jìn)困難、預(yù)算執(zhí)行跟蹤與考核滯后，以及支出績(jī)效考核力度不夠等問(wèn)題。一是支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度跟進(jìn)困難。部分高校由于預(yù)算系統(tǒng)未能與核算系統(tǒng)充分匹配，未能在核算系統(tǒng)限定項(xiàng)目開(kāi)支范圍，或者雖在核算系統(tǒng)限定了項(xiàng)目開(kāi)支范圍，但對(duì)某些開(kāi)支的限額未能根據(jù)預(yù)算額度來(lái)設(shè)定，難以確保核算的準(zhǔn)確性與高效性，支出執(zhí)行情況跟進(jìn)工作開(kāi)展不易。再加上信息化建設(shè)水平不高，經(jīng)費(fèi)負(fù)責(zé)人未能及時(shí)獲取項(xiàng)目支出范圍及進(jìn)度情況，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況不關(guān)注、不了解，容易出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)剩余過(guò)多或者超支的現(xiàn)象。二是預(yù)算執(zhí)行跟蹤與考核滯后。部分高校未能設(shè)立科學(xué)合理的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況及時(shí)考核與跟進(jìn)，僅在年終和結(jié)題環(huán)節(jié)開(kāi)展一次考核，支出預(yù)算考評(píng)頻率過(guò)低，無(wú)法及時(shí)獲取預(yù)算執(zhí)行情況，預(yù)算執(zhí)行跟進(jìn)與監(jiān)督反饋工作滯后，不利于對(duì)預(yù)算執(zhí)行偏差進(jìn)行監(jiān)督與管控。三是支出績(jī)效考核力度不夠。有的高校雖然定期對(duì)比支出執(zhí)行情況與預(yù)算方案，但未能深入分析產(chǎn)生預(yù)算執(zhí)行偏差的原因并及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，也未能將預(yù)算執(zhí)行情況與人員績(jī)效掛鉤，難以發(fā)揮支出績(jī)效考核的監(jiān)督與激勵(lì)作用。

四、高校支出管理的改進(jìn)措施

1.建立健全支出管理制度

建立健全制度是支出管理風(fēng)險(xiǎn)防范的事前措施。制度是規(guī)范高校支出的準(zhǔn)繩，完善的制度能規(guī)范支出，規(guī)避支出風(fēng)險(xiǎn)，提高資源配置效益。隨著教育科研事業(yè)的迅猛發(fā)展，高校所處的內(nèi)外部環(huán)境日趨復(fù)雜，部分陳舊制度已不能滿足高校發(fā)展需求。國(guó)家政策、規(guī)章制度、社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平、學(xué)校發(fā)展規(guī)劃等內(nèi)外環(huán)境因素，都會(huì)隨著時(shí)間的變化而變化。高校應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，緊跟社會(huì)發(fā)展步伐，時(shí)刻關(guān)注所處的宏微觀環(huán)境變化，認(rèn)真研讀國(guó)家有關(guān)政策及規(guī)章制度，關(guān)注社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，充分考慮學(xué)校發(fā)展需求，梳理支出管理規(guī)章制度，及時(shí)填補(bǔ)制度空白，更新健全制度，在保證合法合規(guī)的前提下，營(yíng)造松緊適宜的科研教學(xué)環(huán)境，確保支出制度適應(yīng)學(xué)校需求，為學(xué)校支出管理打好基礎(chǔ)。

2.科學(xué)編制支出預(yù)算

科學(xué)合理的預(yù)算方案能控制和引導(dǎo)高校的經(jīng)濟(jì)行為，對(duì)防范支出管理風(fēng)險(xiǎn)，提高資源使用效益具有重要意義。優(yōu)化高校支出預(yù)算編制的關(guān)鍵是提高思想認(rèn)識(shí)和完善預(yù)算工作機(jī)制。一方面，預(yù)算管理具有全員性和全程性，需要高校所有人員全過(guò)程參與。高?？赏ㄟ^(guò)預(yù)算動(dòng)員會(huì)、廣泛宣傳等多種途徑，向?qū)W校師生宣傳預(yù)算的必要性和重要性，讓他們認(rèn)識(shí)到預(yù)算是學(xué)校所有部門(mén)的業(yè)務(wù)，而非財(cái)務(wù)部門(mén)的任務(wù)。另一方面，高校應(yīng)當(dāng)完善預(yù)算管理工作機(jī)制，健全預(yù)算制度，對(duì)預(yù)算編制的職能部門(mén)、參與人員、編制規(guī)范、編制方法、編制程序等進(jìn)行明確，合理規(guī)劃預(yù)算編制時(shí)間，做足預(yù)算編制準(zhǔn)備工作；同時(shí)，財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)對(duì)廣大師生加強(qiáng)預(yù)算編制指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制的邏輯性和客觀性，提高預(yù)算編制的效率與質(zhì)量。

3.加強(qiáng)報(bào)賬培訓(xùn)與指導(dǎo)

想要從根本上解決報(bào)賬難問(wèn)題，應(yīng)從制度和操作方面著手。作為高校財(cái)務(wù)管理的主體部門(mén)，財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)梳理國(guó)家和學(xué)校各項(xiàng)規(guī)章制度，分門(mén)別類(lèi)匯編成冊(cè)，在廣大師生中廣泛宣傳，讓支出報(bào)賬有據(jù)可依。一是要總結(jié)報(bào)賬經(jīng)驗(yàn)。學(xué)校管理層和財(cái)務(wù)部門(mén)要廣泛聽(tīng)取師生意見(jiàn)，認(rèn)真梳理業(yè)務(wù)流程，把握風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，精簡(jiǎn)報(bào)賬流程。二是完善支出審批流程。嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)權(quán)審批與事權(quán)審批相分離的原則，加強(qiáng)信息化建設(shè)，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，推行電子簽章，采取線上審批形式，讓審批業(yè)務(wù)不受時(shí)間和地點(diǎn)的限制，提高審批效率。三是設(shè)立財(cái)務(wù)助理機(jī)制。有條件的高校可以設(shè)立財(cái)務(wù)助理崗位，專(zhuān)職辦理報(bào)賬業(yè)務(wù)，讓廣大師生能從繁雜的報(bào)賬業(yè)務(wù)中解脫出來(lái)，將時(shí)間和精力投放到教學(xué)與科研活動(dòng)中；對(duì)于條件有限，無(wú)法設(shè)立財(cái)務(wù)助理崗的高校，要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培訓(xùn)報(bào)賬業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)，解讀并宣傳貫徹新政策、新制度要點(diǎn)，總結(jié)報(bào)賬中的易錯(cuò)點(diǎn)和疑難點(diǎn)，在財(cái)務(wù)部門(mén)網(wǎng)站、電子宣傳欄、實(shí)體宣傳欄等進(jìn)行公開(kāi)提示，降低報(bào)賬出錯(cuò)率四是提高財(cái)務(wù)人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。強(qiáng)化財(cái)務(wù)人員的服務(wù)意識(shí)，通過(guò)QQ群、微信群、電話、公眾號(hào)等多渠道，給廣大師生提供報(bào)賬咨詢與指導(dǎo)。

4.完善績(jī)效考核體系

良好的支出績(jī)效考核通過(guò)對(duì)比高校實(shí)際支出與預(yù)算，反映各項(xiàng)目預(yù)算完成情況，能為財(cái)政部門(mén)、高校提供決策依據(jù)，也能監(jiān)督經(jīng)費(fèi)使用者規(guī)范使用經(jīng)費(fèi)，降低支出風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效益。高校應(yīng)建立并完善支出管理績(jī)效考核機(jī)制。首先，要加強(qiáng)信息化建設(shè)。利用信息化手段將預(yù)算與核算系統(tǒng)充分聯(lián)動(dòng)與匹配，提高會(huì)計(jì)核算與監(jiān)督工作效率。其次，要及時(shí)跟進(jìn)并反饋預(yù)算執(zhí)行情況，提示項(xiàng)目負(fù)責(zé)人關(guān)注經(jīng)費(fèi)支出情況，按時(shí)完成經(jīng)費(fèi)預(yù)算進(jìn)度。對(duì)實(shí)際執(zhí)行與預(yù)算偏差大的項(xiàng)目，認(rèn)真分析原因，必要時(shí)調(diào)整預(yù)算。最后，加強(qiáng)支出績(jī)效考核。將支出預(yù)算執(zhí)行情況與各預(yù)算單位的績(jī)效掛鉤，并將預(yù)算目標(biāo)分解到具體執(zhí)行人，提高執(zhí)行人對(duì)預(yù)算的重視度。例如，可以引入成本效益理念，將支出歸口計(jì)入各預(yù)算單位成本，定期對(duì)成本進(jìn)行分析考核，并將考核結(jié)果納入支出績(jī)效考核的范疇內(nèi)，促使各預(yù)算單位科學(xué)合理地開(kāi)支預(yù)算，充分發(fā)揮支出績(jī)效考核的監(jiān)督與激勵(lì)作用。

五、結(jié)語(yǔ)

健全的內(nèi)部控制機(jī)制能夠規(guī)范支出管理，防范管理風(fēng)險(xiǎn)，降低高校運(yùn)行成本，提高管理效益。為了滿足“雙一流”高校建設(shè)發(fā)展需求，迎接改革新挑戰(zhàn)，抓住發(fā)展契機(jī)，促進(jìn)教育水平提升，激發(fā)科研創(chuàng)新活力，把人才優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換成高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力，科學(xué)的支出管理工作不可或缺。高校應(yīng)注重支出內(nèi)部控制管理，加強(qiáng)制度建設(shè)，強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)，提高支出報(bào)賬效率，完善支出管理績(jī)效考評(píng)機(jī)制，全面提高支出管理水平，促進(jìn)高校高質(zhì)量發(fā)展。

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作者:黃曉琳 單位:廣西醫(yī)科大學(xué)財(cái)務(wù)處