論述依法行政的基本要求精選(九篇)

前言：一篇好文章的誕生，需要你不斷地搜集資料、整理思路，本站小編為你收集了豐富的論述依法行政的基本要求主題范文，僅供參考，歡迎閱讀并收藏。

第1篇：論述依法行政的基本要求范文

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；執(zhí)法理念；執(zhí)法監(jiān)督

近年來(lái),我國(guó)相繼頒布修訂了一系列消防法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。消防工作走上了有法可依的軌道,形成了我國(guó)新的消防法律體系,為消防行政執(zhí)法奠定了良好的法律基礎(chǔ)。與此同時(shí),消防行政執(zhí)法工作也取得了明顯的成效然而隨著改革的不斷深入作為直接為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的消防行政執(zhí)法工作,正面臨著新的挑戰(zhàn)。消防行政執(zhí)法中暴露出的“有法不依,執(zhí)法不嚴(yán),違法不糾”的問(wèn)題仍較普遍存在,重實(shí)體、輕程序等問(wèn)題也時(shí)有發(fā)生。因此,加強(qiáng)和改進(jìn)消防行政執(zhí)法工作是切實(shí)推進(jìn)消防工作規(guī)范化,實(shí)踐依法治火方略的重要內(nèi)容,是消除隱患、預(yù)防和減少火災(zāi)發(fā)生,保障國(guó)家和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的有效路徑。

一、當(dāng)前消防行政執(zhí)法中存在的主要問(wèn)題

行政管理的實(shí)踐證明,行政執(zhí)法實(shí)踐中存在的種種問(wèn)題,是依法治國(guó)、依法行政的主要障礙。目前,消防行政執(zhí)法工作還有許多漏洞和薄弱環(huán)節(jié),消防行政執(zhí)法不夠規(guī)范,存在較大的隨意性,消防行政執(zhí)法和隊(duì)伍建設(shè)中還存在不少不容忽視的問(wèn)題,已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

1.消防行政執(zhí)法中程序違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

行政執(zhí)法程序是一個(gè)作出行政執(zhí)法決定并加以實(shí)施的過(guò)程,是行政機(jī)關(guān)將有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章適用到具體人或事時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守的步驟、方法和時(shí)限所構(gòu)成的連續(xù)性過(guò)程?，F(xiàn)代行政執(zhí)法的一個(gè)特點(diǎn)是建立在法治和科學(xué)原則基礎(chǔ)上的程序性。行政執(zhí)法與行政程序是行政法制系統(tǒng)工程中兩項(xiàng)有著密切聯(lián)系的子工程,行政執(zhí)法程序是行政執(zhí)法的存在形式,沒有行政程序,行政執(zhí)法不可能存在也不可能進(jìn)行。由于受重實(shí)體、輕程序觀念的影響,在消防行政執(zhí)法過(guò)程中,執(zhí)法程序或缺失,或不規(guī)范,具體體現(xiàn)在①對(duì)行政處罰程序把握不準(zhǔn)搞不清立案調(diào)查取證、權(quán)利告知、處罰呈批和下發(fā)處罰決定書的時(shí)間順序。②各地公安消防機(jī)構(gòu)不同程度地存在處罰在前、審批在后,處罰在前、聽證在后,處罰在前、集體議案在后,集體議案在前、聽證在后,集體議案在前、調(diào)查取證在后,權(quán)利告知與行政處罰同時(shí)進(jìn)行等執(zhí)法程序方面的錯(cuò)誤。③執(zhí)法文書送達(dá)不規(guī)范,有的文書填寫不規(guī)范,沒注明送達(dá)人和所送文書的名稱與編號(hào),有的送達(dá)回執(zhí)上受送達(dá)人沒有簽收。④告知當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)議及重新認(rèn)定的單位錯(cuò)誤,分不清行政處罰與火災(zāi)原因認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定、火災(zāi)損失核定到底應(yīng)向哪些單位申請(qǐng)復(fù)議或重新認(rèn)定。

2.消防行政執(zhí)法中調(diào)查取證不規(guī)范

證據(jù)是辦理案件的核心問(wèn)題。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第二十三條的規(guī)定,證據(jù)有以下八種:書證;物證;視聽資料、電子證據(jù);被侵害人陳述和其他證人證言;違法嫌疑人的陳述和申辯;鑒定意見;檢測(cè)結(jié)論;勘驗(yàn)、檢查筆錄,現(xiàn)場(chǎng)筆錄。消防行政執(zhí)法要有事實(shí)依據(jù),在作出行政執(zhí)法決定之前要查明事實(shí),調(diào)查取證是行政執(zhí)法的核心環(huán)節(jié)。公安消防機(jī)構(gòu)在辦案時(shí),凡是與案情有關(guān)的地方都要認(rèn)真檢查勘驗(yàn);與案情有關(guān)的物品和痕跡都要提取;與案情有關(guān)的一切單位和個(gè)人都應(yīng)調(diào)查和詢問(wèn)。只有全面、客觀、公正的調(diào)查證據(jù),才能保證各項(xiàng)執(zhí)法行為的準(zhǔn)確性,這是行政執(zhí)法的基本要求。然而在消防行政執(zhí)法中出現(xiàn)調(diào)查取證規(guī)范缺失:①證據(jù)收集上存在片面性。消防行政處罰少數(shù)案件在證據(jù)收集上還存在證據(jù)不足、孤立、收集證據(jù)片面等問(wèn)題,如僅有詢問(wèn)筆錄,而缺乏檢查筆錄、視聽資料、現(xiàn)場(chǎng)物證等證據(jù)輔證,證據(jù)之間沒有形成鎖鏈,不能相互映證。②物證提取不規(guī)范,使得證據(jù)缺少證明力。③傳喚不規(guī)范,傳喚違法嫌疑人時(shí),沒有表明執(zhí)法身份,出示傳喚證。④詢問(wèn)筆錄制作不規(guī)范,有的詢問(wèn)筆錄上僅一名辦案人簽名,有的甚至沒有辦案人簽名,還有的詢問(wèn)筆錄沒有被詢問(wèn)人簽名。⑤聽證不規(guī)范,有的沒按要求告知當(dāng)事人聽證的權(quán)利,有的沒告知當(dāng)事人處罰的種類與幅度。

3.消防行政執(zhí)法存在中斷情形

每一個(gè)具體領(lǐng)域的行政執(zhí)法都是一個(gè)連續(xù)不斷的過(guò)程。譬如,對(duì)有關(guān)單位進(jìn)行的消防監(jiān)督檢查,發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患,責(zé)令限期改正,并且要做到及時(shí)復(fù)查整改情況,針對(duì)違反消防安全行為,最后予以依法查處,消防行政執(zhí)法就一直處于連續(xù)不斷的工作過(guò)程中然而有時(shí)消防行政執(zhí)法也會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法中斷情形:①存在不按要求復(fù)查和立案的情形,例如,有的公安消防機(jī)構(gòu)沒有按照責(zé)令限期改正通知書指定的期限及時(shí)進(jìn)行復(fù)查,有的對(duì)發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患及違法違章行為沒有按照要求進(jìn)行立案查處②存在該處罰而未實(shí)施處罰的情形,或者本該對(duì)違反消防安全行為的單位及單位負(fù)責(zé)人同時(shí)進(jìn)行處罰的,僅僅追究單位或單位責(zé)任人一方的法律責(zé)任;③消防行政處罰執(zhí)行不到位的情形也時(shí)有發(fā)生。

4.消防行政執(zhí)法力度不夠,消防違法行為和火災(zāi)隱患突出

消防行政處罰是消防執(zhí)法中大量運(yùn)用的一種執(zhí)法行為,消防行政處罰是指消防行政處罰主體對(duì)違反消防行政法律規(guī)范且應(yīng)當(dāng)承擔(dān)消防行政法律責(zé)任的消防行政相對(duì)人依法給予法律制裁的執(zhí)法行為。它是依法實(shí)施消防監(jiān)督的重要措施和手段,是消防監(jiān)督執(zhí)法工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。正確實(shí)施消防行政處罰,對(duì)切實(shí)保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利發(fā)展和人民財(cái)產(chǎn)安全,有十分重要的意義。如果執(zhí)法人員沒有正確把握好處罰的力度,就會(huì)使處罰流于形式,達(dá)不到執(zhí)法目的。如果執(zhí)法人員在處罰時(shí)考慮過(guò)多,處罰力度不夠,那么對(duì)于重大火災(zāi)隱患根本就沒有觸動(dòng)作用,不能有效遏制消防行政違法行為的發(fā)生,致使一些地區(qū)消防違法行為屢見不鮮,火災(zāi)隱患大量存在,重大火災(zāi)隱患長(zhǎng)期得不到整改,就會(huì)為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下禍根,一旦發(fā)生火災(zāi),就會(huì)危及到人民的生命財(cái)產(chǎn),影響社會(huì)的穩(wěn)定。然而,目前在消防行政執(zhí)法中會(huì)出現(xiàn)一些不盡人意之處:①一些新、改、擴(kuò)建的工程由于沒有依法進(jìn)行審核、驗(yàn)收,沒有從源頭上把好關(guān),導(dǎo)致在消防監(jiān)督過(guò)程中形成新的火災(zāi)隱患;②對(duì)一些消防違法行為由于沒有依據(jù)具體的違法事實(shí)、情節(jié)實(shí)施處罰,處罰量罰過(guò)輕沒有起到懲誡和教育的作用,火災(zāi)隱患與違法行為也沒有得到有效糾正。

二、消防行政執(zhí)法中存在問(wèn)題的原因

1.消防行政執(zhí)法主體依法行政意識(shí)不強(qiáng)

部分消防監(jiān)督執(zhí)法人員依法行政意識(shí)淡薄,對(duì)消防行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性、重要性認(rèn)識(shí)不足,重執(zhí)法實(shí)體,輕執(zhí)法程序,沒有嚴(yán)格依法辦事,放縱了執(zhí)法隨意行為。另一方面是少數(shù)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)依法行政意識(shí)不強(qiáng),對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法中存在的問(wèn)題沒有引起警覺,沒有采取整改措施。

2.行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全

有些公安消防機(jī)構(gòu)還沒有制定嚴(yán)格的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制,有的雖已建立了一些制度,但沒有落到實(shí)處,對(duì)發(fā)現(xiàn)的一些執(zhí)法過(guò)錯(cuò)行為的處理失之過(guò)寬。此外,由于公安消防機(jī)構(gòu)實(shí)行的是現(xiàn)役體制,干部到了一定年限就要轉(zhuǎn)業(yè)、復(fù)員,同時(shí),崗位交流又相對(duì)頻繁,因此,監(jiān)督執(zhí)法人員流動(dòng)性大,隊(duì)伍人員很不穩(wěn)定,導(dǎo)致消防監(jiān)督執(zhí)法工作缺乏連續(xù)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。從法治角度看,制度上的原因是影響行政執(zhí)法的根本因素。

3.消防行政執(zhí)法隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)有待進(jìn)一步提高

目前,我國(guó)行政執(zhí)法人員的整體素質(zhì)有待進(jìn)一步提高,這是影響行政執(zhí)法的重要因素。有的消防監(jiān)督人員不熟悉消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、消防監(jiān)督程序,法律知識(shí)缺乏,不能及時(shí)、準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患;有的不會(huì)制作法律文書,分不清法律條、款、項(xiàng),分不清行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行的區(qū)別;有的缺乏火災(zāi)事故調(diào)查的知識(shí)與技能,不會(huì)勘查火災(zāi)事故現(xiàn)場(chǎng)。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)消防行政執(zhí)法工作的有效路徑

從根本上解決消防行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題,是一項(xiàng)巨大的社會(huì)系統(tǒng)工程,需要全社會(huì)長(zhǎng)期不懈的努力,需要采取有效措施,從多方面加強(qiáng)和改進(jìn)消防行政執(zhí)法。

1.樹立依法行政執(zhí)法理念,嚴(yán)格消防行政執(zhí)法程序

消防行政執(zhí)法行為是行政執(zhí)法觀念的外化,沒有符合現(xiàn)代法治理念的執(zhí)法觀念作為指導(dǎo),企望行政執(zhí)法獲得成功是不可想象的。程序理念被英美等西方國(guó)家奉為圭臬,并且這種根植于西方法律文化土壤中的程序觀念已深深地融入到立法、行政、司法體制及活動(dòng)之中。程序正義是實(shí)體正義的有力保障,“程序不是次要的事情,隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地增長(zhǎng),只有實(shí)現(xiàn)程序公正,權(quán)力才可能變得讓人容忍?！贝_立重視程序的觀念,有利于提高警察行政執(zhí)法的社會(huì)可接受程度。增加相對(duì)人對(duì)消防行政執(zhí)法行為的認(rèn)同感,更有利于保證辦案質(zhì)量,建立起公正的保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的制度屏障,這無(wú)疑會(huì)促進(jìn)執(zhí)法效率的提高。

遵守程序是實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法價(jià)值目標(biāo)的重要保障。《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》對(duì)消防行政執(zhí)法程序工作做了明確規(guī)定,它包括表明身份、回避、告知、聽取陳述和申辯、舉行聽證、時(shí)效等多項(xiàng)內(nèi)容,它是限制隨意行政的前提,是保證相對(duì)人權(quán)利的關(guān)鍵,是公平與效率的平衡機(jī)制。消防機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格執(zhí)行法律程序,規(guī)范消防執(zhí)法行為。

2.加強(qiáng)消防行政執(zhí)法監(jiān)督,健全消防行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

各級(jí)消防部門要加強(qiáng)對(duì)消防行政執(zhí)法工作的監(jiān)督檢查,堵塞各類漏洞,樹立消防行政執(zhí)法在社會(huì)的良好形象,維護(hù)消防行政執(zhí)法的威信。我國(guó)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個(gè)系統(tǒng)。堅(jiān)持消防執(zhí)法民主化與公開化,建立健全執(zhí)法責(zé)任制和過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制為主要內(nèi)容的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,組建行政執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu),采取明察暗訪、設(shè)立舉報(bào)電話等多種形式強(qiáng)化監(jiān)督,對(duì)違禁者、責(zé)任人嚴(yán)肅查處。加強(qiáng)執(zhí)法檢查,及時(shí)研究、分析、糾正消防執(zhí)法中存在的問(wèn)題,從而使消防執(zhí)法工作更趨完善。同時(shí),要接受社會(huì)對(duì)消防執(zhí)法主體的監(jiān)督,實(shí)行公開執(zhí)法制度。責(zé)任追究制度不僅可以保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益,而且通過(guò)對(duì)有關(guān)執(zhí)法人員追究責(zé)任的形式來(lái)強(qiáng)化監(jiān)督的力度,以制裁的強(qiáng)大威懾力使公安消防機(jī)構(gòu)依法行政、公正執(zhí)法,而不敢或者迫于畏懼而不敢濫用自由裁量權(quán)。推行執(zhí)法行為備案制度,對(duì)公安消防機(jī)構(gòu)行使行政執(zhí)法行為的歷史進(jìn)行記錄,并進(jìn)行嚴(yán)格的統(tǒng)計(jì)備案。其目的在于不僅可以對(duì)消防行政執(zhí)法的個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督,從公安消防機(jī)構(gòu)內(nèi)部對(duì)行政自由裁量的行為進(jìn)行約束,同時(shí)還有利于公安消防機(jī)構(gòu)的自我認(rèn)識(shí)和自我評(píng)價(jià)。

3.提高消防行政執(zhí)法主體的整體素質(zhì)

第2篇：論述依法行政的基本要求范文

廣義的行政指導(dǎo)救濟(jì)，是國(guó)家法律所確定的、用于在行政指導(dǎo)的全過(guò)程中保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的各項(xiàng)制度的總稱，既包括在行政指導(dǎo)的決策、實(shí)施過(guò)程中為保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益所采取的各項(xiàng)預(yù)防性制度，也包括在行政指導(dǎo)實(shí)施完畢后，由于行政指導(dǎo)給相對(duì)人造成合法權(quán)益損害而采取的補(bǔ)救性制度。通常我們把前者稱為事前救濟(jì)，后者稱為事后救濟(jì)。狹義的行政指導(dǎo)救濟(jì)僅是指后者。[2]本文主要是探討對(duì)有關(guān)行政指導(dǎo)造成行政相對(duì)人合法利益受損的救濟(jì)問(wèn)題，即事后的責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題，因此，筆者在此論述的只是事后救濟(jì)?！坝泄赜幸颉?，行政指導(dǎo)救濟(jì)責(zé)任的產(chǎn)生緣于行政指導(dǎo)在制度層面和實(shí)踐層面中存在的問(wèn)題。

1、行政指導(dǎo)在制度層面和實(shí)踐層面上存在的若干問(wèn)題

行政指導(dǎo)的優(yōu)越性在于它是一種非權(quán)力行政手段，得到相對(duì)人的認(rèn)同便可形成行政機(jī)關(guān)所期望的行政秩序。因此，行政指導(dǎo)是現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)、教育科學(xué)文化、保護(hù)環(huán)境等方面的有效行政手段。它本身的廣泛應(yīng)用可以進(jìn)一步推進(jìn)行政民主化，消除管理者與被管理者之間的抵觸，減少行政摩擦，確保行政得以順利進(jìn)行。[4]但在我國(guó)，行政指導(dǎo)在起步上比較晚，發(fā)展上也比較緩慢，在立法領(lǐng)域，相應(yīng)的法律規(guī)范匱乏；在實(shí)踐領(lǐng)域，沒有太多的成熟性經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。因此我國(guó)的行政指導(dǎo)不夠成熟和完善，存在著諸多問(wèn)題。

（1）行政指導(dǎo)立法相對(duì)滯后，沒有統(tǒng)一的行政指導(dǎo)方面的實(shí)體性立法。

在我國(guó)行政指導(dǎo)實(shí)踐中，有關(guān)行政指導(dǎo)的運(yùn)行并沒有統(tǒng)一的規(guī)范性依據(jù)，大多數(shù)有關(guān)行政指導(dǎo)的規(guī)范性依據(jù)散見于各單行法律、法規(guī)中。

例如：在憲法層次上，我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第8條第3款規(guī)定：“國(guó)家……鼓勵(lì)、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。”第11條第2款規(guī)定：“國(guó)家通過(guò)行政管理，指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督個(gè)體經(jīng)濟(jì)。”憲法修正案第1條規(guī)定：“國(guó)家…對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理”等；在法律層次上，如《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》第37條第2款規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民從事多種形式的農(nóng)產(chǎn)品流通活動(dòng)?！痹谛姓ㄒ?guī)層次上，如《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)實(shí)施條例》第6條第2款規(guī)定“：企業(yè)主管部門對(duì)合營(yíng)企業(yè)負(fù)指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督的責(zé)任。[3]此外，在地方性法規(guī)、條例和規(guī)章等各層次規(guī)范性文件中也零星散有關(guān)于行政指導(dǎo)的規(guī)定。

由此可見，在我國(guó)的有關(guān)行政指導(dǎo)立法方面，不存在統(tǒng)一的行政指導(dǎo)方面的實(shí)體性立法，尤其是程序性立法幾乎完全空白，而且，現(xiàn)有的這些規(guī)定大多數(shù)為倡導(dǎo)性的，比較原則、抽象，在理解上有很大的收縮性。因此，在實(shí)際運(yùn)作中，行政主體由于沒有統(tǒng)一、明確、具體的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則可供遵守，其便有很大的自由活動(dòng)空間，為與不為、為好與為壞則在很大程度上取決于行政主體本身了。

（2）行政主體對(duì)行政指導(dǎo)缺乏正確的認(rèn)識(shí)，常常將行政指導(dǎo)異化為行政命令。[4]

如前所述，行政指導(dǎo)是一種柔性的、非強(qiáng)制性的行政管理方式，因此，行政指導(dǎo)的其中一個(gè)特征即為“自愿性”，也就是說(shuō)，承受行政指導(dǎo)的行政相對(duì)人是否接受取決于其自愿，對(duì)行政指導(dǎo)行為不負(fù)有必須服從的義務(wù)。

但是，由于受傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政策的影響，行政主體往往會(huì)有一種“高高在上”的優(yōu)越感，因此，在實(shí)施行政指導(dǎo)時(shí)就不免會(huì)“擺官架子”，為維護(hù)“官家權(quán)威”，“順我者昌，逆我者亡”便成了無(wú)可質(zhì)疑的結(jié)果。例如，在農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了指導(dǎo)農(nóng)民致富，動(dòng)員農(nóng)民種植某些經(jīng)濟(jì)作物，農(nóng)民一旦不聽指導(dǎo)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就采取一些強(qiáng)制措施：如停止貸款、取消稅收優(yōu)惠、甚至強(qiáng)行鏟除。[5]正如田中二郎所言：“實(shí)際上若不接受行政指導(dǎo)，就會(huì)遭受到某種制裁乃至其他不利待遇的可能。所以，絕大多數(shù)相對(duì)方是義不容辭地聽從行政指導(dǎo)的?！盵6]這樣，所謂的行政指導(dǎo)也就異化成了行政命令。如此，行政指導(dǎo)也就沒有了其存在的價(jià)值和意義。

（3）行政指導(dǎo)的做出缺乏程序性規(guī)范，透明度不夠，容易導(dǎo)致“暗箱操作”。

盡管行政指導(dǎo)行為因其特點(diǎn)所限應(yīng)具有且需要保持及時(shí)靈活，不宜設(shè)定過(guò)多過(guò)繁的程序性規(guī)范來(lái)束縛行政指導(dǎo)者的手腳，但最基本的程序性規(guī)范也是行政指導(dǎo)法治化的內(nèi)在要求，行政指導(dǎo)者的行為如果缺乏必要的約束必然走向反面。[7]我國(guó)的行政程序法尚未制定頒布，因此，行政指導(dǎo)缺乏最基本的具體程序規(guī)范，因而在行政實(shí)踐中，不少的行政指導(dǎo)行為缺乏應(yīng)有的透明度，少數(shù)甚至是“暗箱操作”。在這種不規(guī)范、不公開的體制運(yùn)作下，實(shí)施行政指導(dǎo)的行政主體可以根據(jù)自身“喜好”隨意實(shí)施行政指導(dǎo)行為，隨意挑選自認(rèn)為符合條件的行政相對(duì)人施以指導(dǎo)。如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》只規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)，按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，在當(dāng)?shù)厝嗣裾慕y(tǒng)一指導(dǎo)下，采取措施，積極發(fā)展無(wú)污染、少污染或低資源消耗的企業(yè)?！敝劣诰唧w程序問(wèn)題，幾乎沒有涉及。這就使得行政主體在作出行政指導(dǎo)時(shí)裁量權(quán)過(guò)大，往往隨意而為。[4]如此的行政指導(dǎo)，其結(jié)果可想而知，并無(wú)公平、公正可言，“”等腐敗現(xiàn)象的恣意而行也就不足為奇了。

以上是筆者著重強(qiáng)調(diào)的幾點(diǎn)。當(dāng)然，在我國(guó)，由于行政指導(dǎo)發(fā)展的不成熟、不完善，其所存在的問(wèn)題遠(yuǎn)非上述幾點(diǎn)所能窮盡的。但以上幾點(diǎn)足以說(shuō)明，此種狀況下的行政指導(dǎo)必然會(huì)產(chǎn)生損害行政相對(duì)人合法權(quán)益的不利結(jié)果?！坝袚p害就有救濟(jì)”，也即所謂的行政指導(dǎo)救濟(jì)責(zé)任問(wèn)題。

2、行政指導(dǎo)救濟(jì)責(zé)任具體產(chǎn)生的幾種情形

在行政指導(dǎo)的實(shí)踐中，并不是所有的行政指導(dǎo)行為均會(huì)造成行政相對(duì)人合法權(quán)益損害的后果，產(chǎn)生行政指導(dǎo)救濟(jì)責(zé)任問(wèn)題。行政指導(dǎo)作為一種非強(qiáng)制性的行政管理方式，其在行政管理領(lǐng)域所發(fā)揮的巨大作用是無(wú)可置疑的，但不可忽視的是在其行使不當(dāng)或違法時(shí)也會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成巨大損害。

（1）行政主體違法實(shí)施行政指導(dǎo)的行為

依法行政是現(xiàn)代建設(shè)法治國(guó)家所必須遵循的一個(gè)基本準(zhǔn)則。行政指導(dǎo)作為行政主體實(shí)施行政管理的方式之一，其也應(yīng)在憲法、法律、法規(guī)的規(guī)定或國(guó)家政策范圍內(nèi)行使，不允許其享有法外特權(quán)而不受羈束，由上述的行政指導(dǎo)的含義也可得出此種結(jié)論。

但在現(xiàn)實(shí)的行政指導(dǎo)實(shí)踐中，一方面，由于我國(guó)有關(guān)行政指導(dǎo)的程序性、實(shí)體性法律規(guī)范比較匱乏，且零散、不統(tǒng)一，導(dǎo)致行政主體往往借助于國(guó)家政策行事而規(guī)避法律，另一方面，基于行政指導(dǎo)的非強(qiáng)制性，即行政相對(duì)人對(duì)是否接受行政指導(dǎo)享有選擇權(quán)，行政主體往往“隨意”而行，并不尋求其行為行使的有關(guān)依據(jù)，這也是我國(guó)有關(guān)行政指導(dǎo)責(zé)任承擔(dān)不明確，制度不健全的必然后果。具體來(lái)說(shuō)，違法行政指導(dǎo)的情形具體包括：以強(qiáng)制手段推行指導(dǎo)、指導(dǎo)的內(nèi)容違反了法律原則與政策、超越職權(quán)指導(dǎo)以及行政指導(dǎo)中權(quán)力濫用等。[8]

（2）行政主體不當(dāng)行使行政指導(dǎo)的行為

行政行為以行政主體對(duì)行政法規(guī)范的適用是否有靈活性為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為羈束性行政行為和自由裁量行政行為。羈束行政行為是指行政主體對(duì)行政法規(guī)范的適用沒有靈活性的行政行為，自由裁量行政行為則是指行政主體對(duì)行政法規(guī)范的適用具有靈活性的行政行為。[9]此種分類的法律意義在于：分析和認(rèn)定行政行為的合法性和公正性、合理性。

從我國(guó)相關(guān)的行政法律、法規(guī)、規(guī)章等內(nèi)容上看，行政指導(dǎo)行為屬于自由裁量行政行為，因此，行政指導(dǎo)行為不僅存在合法性問(wèn)題，而且還存在公正性、合理性問(wèn)題。在自由裁量的范疇內(nèi)，行政指導(dǎo)難免受到行政主體主觀因素的影響，有時(shí)行政主體在問(wèn)題考慮不周，掌握信息不全，市場(chǎng)行情不清楚，主觀武斷不做客觀分析等條件下，做出的不當(dāng)行政指導(dǎo)，極易給接受指導(dǎo)方造成損害。如某地農(nóng)業(yè)部門只看重市場(chǎng)價(jià)格，而不結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件，大力倡導(dǎo)農(nóng)民砍了果樹種櫻桃，使農(nóng)民損失慘重。[10]因此，行政主體在合法前提下實(shí)施的行政指導(dǎo)未必合理，其同樣會(huì)造成相關(guān)行政相對(duì)人的合法權(quán)益的侵害，同樣需要救濟(jì)。

（3）行政主體的沒有任何瑕疵的行政指導(dǎo)行為

行政指導(dǎo)除在不合法、不合理的情況下能夠造成相關(guān)行政相對(duì)人合法權(quán)益損害的結(jié)果外，在既合法、又合理的情況下仍存在間接導(dǎo)致相關(guān)行政相對(duì)人合法利益損害的結(jié)果的可能。即本身是完全正當(dāng)合法的，只是因?yàn)椴豢煽沽蛞馔馐录瓜鄬?duì)人遭受損失。在此種情形下產(chǎn)生的責(zé)任是一種法定責(zé)任，還是一種公平責(zé)任，亦或既不是法定責(zé)任，也非公平責(zé)任，而是行政主體對(duì)此不承擔(dān)任何責(zé)任？這在學(xué)術(shù)界存在一定的分歧。筆者將此列為行政指導(dǎo)救濟(jì)責(zé)任產(chǎn)生的幾種情形之一，說(shuō)明筆者認(rèn)為行政主體應(yīng)承擔(dān)一定的救濟(jì)責(zé)任，但具體是什么責(zé)任則是筆者在下文所論述的內(nèi)容。

二、行政指導(dǎo)救濟(jì)責(zé)任確立的必要性分析

行政指導(dǎo)作為一種非強(qiáng)制性的行政行為，其發(fā)揮作用與否取決于相關(guān)行政相對(duì)人的接受與否，因此，有學(xué)者認(rèn)為，實(shí)施行政指導(dǎo)行為的行政主體不承擔(dān)任何責(zé)任。但其仍然屬于行政主體行使職權(quán)或履行職責(zé)的行為。行政主體在實(shí)施行政指導(dǎo)時(shí)，難免受各種因素的干擾和制約，做出錯(cuò)誤的行政指導(dǎo)行為?！坝袚p害必有救濟(jì)”、“有權(quán)利就有救濟(jì)”。如果行政機(jī)關(guān)一概不承擔(dān)錯(cuò)誤行政指導(dǎo)的責(zé)任，行政相對(duì)人的權(quán)利無(wú)法得到任何救濟(jì)，顯然與行政法治原則相悖。[11]因此，有必要對(duì)確立行政指導(dǎo)救濟(jì)責(zé)任進(jìn)行必要性分析。

1、信賴保護(hù)原則對(duì)行政指導(dǎo)救濟(jì)責(zé)任的要求

學(xué)界中將行政指導(dǎo)排斥于“有權(quán)利必有救濟(jì)”法治原則之外的原因一般在于運(yùn)用“違法行為——損害結(jié)果”之間的因果關(guān)系原理，認(rèn)為行政指導(dǎo)是非強(qiáng)制性的，行政相對(duì)人對(duì)行政指導(dǎo)不具有必須服從的義務(wù)。行政相對(duì)人對(duì)行政指導(dǎo)是否接受具有選擇權(quán)，也就意味著如果行政相對(duì)人接受行政指導(dǎo)對(duì)自己產(chǎn)生不利后果，不能將責(zé)任歸于行政機(jī)關(guān)。[8]但應(yīng)注意：在行政指導(dǎo)法律關(guān)系中，行政主體的優(yōu)勢(shì)地位顯而易見：一方面，其在技術(shù)、信息等方面優(yōu)越于行政指導(dǎo)相對(duì)人，也是基于此，行政指導(dǎo)相對(duì)人在多數(shù)情況下是欣然接受政府的行政指導(dǎo)的；另一方面，行政主體代表國(guó)家，國(guó)家是人民利益的代表，行政主體實(shí)施行政指導(dǎo)行為代表人民的利益，因此，行政主體在行政指導(dǎo)法律關(guān)系中就有很大的威信或是權(quán)威，或者表述為“權(quán)力效應(yīng)”更為準(zhǔn)確，這也是行政指導(dǎo)相對(duì)人接受行政指導(dǎo)的一個(gè)基礎(chǔ)。

總之，可用兩個(gè)字表述，即“信賴”?；凇靶刨嚒标P(guān)系產(chǎn)生一種法律關(guān)系，在民事法律關(guān)系中表述為“信賴?yán)妗标P(guān)系，違反“信賴?yán)妗标P(guān)系造成相對(duì)人損失的應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任；在行政法律關(guān)系中表述為“信賴保護(hù)原則”，即指若行政主體因其先前的行為而主張一定的事實(shí)狀態(tài)或未來(lái)行為，導(dǎo)致行政相對(duì)人對(duì)該主張正確性的合理信賴因此改變了自己的生活狀況，則即使這一主張并不真實(shí)、合法，根據(jù)禁反言原則，行政主體也不能在以后法律程序中隨意否定其主張?？梢?，在行政法律關(guān)系中，基于“信賴”關(guān)系產(chǎn)生的行政法上“信賴?yán)妗币矐?yīng)受法律保護(hù)，造成行政法上的“信賴?yán)妗笔軗p就應(yīng)由相關(guān)行政主體承擔(dān)救濟(jì)責(zé)任。

2、“依法行政”、“責(zé)任行政”對(duì)行政指導(dǎo)救濟(jì)責(zé)任的要求

依法行政是法治國(guó)家、法治政府的基本要求。法治（ruleoflaw）要求政府在法律范圍內(nèi)活動(dòng)；政府和政府工作人員如果違反法律，超越法律活動(dòng)，即要承擔(dān)法律責(zé)任。[9]行政指導(dǎo)作為作為行政主體行使行政權(quán)力的一種行政管理方式，亦應(yīng)遵循依法行政的基本原則，其違反法律、超越法律活動(dòng)，也應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

責(zé)任行政是指行政機(jī)關(guān)必須對(duì)自己所實(shí)施的行政活動(dòng)負(fù)責(zé)，其作為行政法治的一個(gè)固有理念是一切行政活動(dòng)所必須遵循的，也是依法行政得以貫徹實(shí)施的重要保障。當(dāng)然，行政指導(dǎo)也不例外，一方面，其雖為“柔性”的行政管理方式，但其仍是行政主體行使行政權(quán)力的行為，仍有對(duì)相關(guān)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害的威脅，因此，其也應(yīng)對(duì)自己實(shí)施的行政活動(dòng)負(fù)責(zé)，貫徹責(zé)任行政的精神；另一方面，規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)行政指導(dǎo)行為承擔(dān)救濟(jì)責(zé)任，這對(duì)于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)積極履行提供行政指導(dǎo)的職責(zé)，確保行政指導(dǎo)的質(zhì)量，防止行政機(jī)關(guān)濫施行政指導(dǎo)，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，保障行政指導(dǎo)的正常運(yùn)行具有重要意義。[8]責(zé)任行政在一定程度上也體現(xiàn)了權(quán)責(zé)一致理論，即行政主體行使權(quán)力不當(dāng)或違法造成相關(guān)行政相對(duì)人合法利益損害的，應(yīng)在相當(dāng)范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任。

3、權(quán)力行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)移，建立服務(wù)政府對(duì)行政指導(dǎo)救濟(jì)責(zé)任的要求

現(xiàn)階段，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的全面改革時(shí)期，政府職能在這場(chǎng)洶涌澎湃的改革大潮中發(fā)生著變化，即由權(quán)力行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)移。

從各國(guó)政府發(fā)展史看，政府職能變化有三個(gè)基本階段：（1）統(tǒng)治職能為主的階段。（2）保護(hù)公民自由、財(cái)產(chǎn)、生存、安全等基本人權(quán)為主的階段。（3）為公民提供教育、社會(huì)保障、低息住房等全方位公共福利為主的階段。對(duì)應(yīng)的公共行政模式：（1）權(quán)力行政模式，即強(qiáng)權(quán)力弱服務(wù)行政模式）。（2）權(quán)力服務(wù)行政模式（權(quán)力服務(wù)混合行政模式）。（3）服務(wù)行政模式（弱權(quán)力強(qiáng)服務(wù)行政模式）。[12]

隨著我國(guó)政府職能的進(jìn)一步改革，我國(guó)也將由傳統(tǒng)權(quán)力行政模式向權(quán)力——服務(wù)混合行政模式發(fā)展，最終達(dá)到服務(wù)行政模式。服務(wù)行政無(wú)疑是指政府作為服務(wù)提供者，為人們的生活、生產(chǎn)等社會(huì)活動(dòng)提供方便，創(chuàng)造條件。行政指導(dǎo)作為一種行政管理方式，其主要是提供自己所掌握的信息、技術(shù)等，通過(guò)一定的方式引導(dǎo)人們的行為走向，從而使人們真正得到實(shí)惠。但當(dāng)服務(wù)不合格造成相關(guān)行政相對(duì)人合法權(quán)益受損時(shí)，其就應(yīng)對(duì)自己的服務(wù)行為負(fù)責(zé)。對(duì)此，可以引用“服務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域”的“服務(wù)提供者與服務(wù)接受者”之間的關(guān)系予以很好理解。

三、行政指導(dǎo)救濟(jì)責(zé)任解決途徑的進(jìn)路

由于各方面因素的影響，違法或不當(dāng)?shù)男姓笇?dǎo)行為在實(shí)施過(guò)程中在所難免。因此，對(duì)由此遭到損害的相關(guān)行政相對(duì)人應(yīng)提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑，以保證相關(guān)行政相對(duì)人的合法權(quán)益不受損害。

1、行政指導(dǎo)救濟(jì)責(zé)任的歸屬原則

由上文所述，行政指導(dǎo)行為導(dǎo)致相關(guān)行政相對(duì)人合法權(quán)益可能受損的基本情形有三類，即違法、不當(dāng)和無(wú)瑕疵的行政指導(dǎo)行為。具體問(wèn)題具體分析，針對(duì)不同的行政指導(dǎo)行為應(yīng)采取不同的責(zé)任歸屬原則，而不能搞一刀切。

（1）過(guò)錯(cuò)責(zé)任歸屬原則

過(guò)錯(cuò)責(zé)任歸屬原則，是指以過(guò)錯(cuò)作為價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)判斷行為人對(duì)其造成的損害應(yīng)否承擔(dān)責(zé)任的歸屬原則。一般的侵權(quán)案件，應(yīng)當(dāng)由主觀上有過(guò)錯(cuò)的一方承擔(dān)責(zé)任，主觀上的過(guò)錯(cuò)是責(zé)任構(gòu)成的基本要件之一，缺少這一要件，即使加害人造成了損害事實(shí)，并且加害人行為與損害結(jié)果之間有因果關(guān)系，也不承擔(dān)責(zé)任。

過(guò)錯(cuò)責(zé)任歸屬原則是民法學(xué)中的一項(xiàng)基本的責(zé)任歸屬原則，筆者認(rèn)為，在確定行政指導(dǎo)救濟(jì)責(zé)任方面可以對(duì)此予以借鑒。在行政指導(dǎo)救濟(jì)責(zé)任確定領(lǐng)域，“過(guò)錯(cuò)”應(yīng)做廣義理解，即其既包括違法的行政指導(dǎo)行為，又包括不當(dāng)?shù)男姓笇?dǎo)行為。對(duì)認(rèn)定違法的行政指導(dǎo)行為的“過(guò)錯(cuò)”認(rèn)定沒有什么爭(zhēng)議，但對(duì)“不當(dāng)”的行政指導(dǎo)行為的“過(guò)錯(cuò)”認(rèn)定則存在不一致的觀點(diǎn)，主要基于“不當(dāng)”行政指導(dǎo)行為并未為法律、法規(guī)所禁止，行政主體有廣泛的自由裁量權(quán)。對(duì)此，應(yīng)注意的是行政主體自由裁量權(quán)的行使并不是沒有任何限制的，其必須遵循合理行政的行政法原則，違反合理行政原則造成損害后果同樣應(yīng)承擔(dān)救濟(jì)責(zé)任。但鑒于兩種行為過(guò)錯(cuò)程度的不同，在具體承擔(dān)救濟(jì)責(zé)任時(shí)應(yīng)有所區(qū)分，尤其是在承擔(dān)行政賠償責(zé)任方面。

（2）公平責(zé)任歸屬原則

公平責(zé)任歸屬原則也是民法學(xué)中的責(zé)任歸屬原則，其是以公平的觀念對(duì)適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則和無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則不能歸責(zé)的情況下，以衡平的方法分?jǐn)倱p失的一項(xiàng)法律原則，它體現(xiàn)的是“濟(jì)貧扶弱”而非“劫富濟(jì)貧”的思想。

在行政指導(dǎo)領(lǐng)域，因行政指導(dǎo)法律關(guān)系當(dāng)事人雙方均無(wú)過(guò)錯(cuò)而導(dǎo)致的行政相對(duì)人損害的救濟(jì)問(wèn)題，許多學(xué)者主張“無(wú)過(guò)錯(cuò)即無(wú)責(zé)任”，因此，因合法、合理行政指導(dǎo)行為遭受損害的相關(guān)行政指導(dǎo)相對(duì)人便只能后果自負(fù)。但考慮到社會(huì)利益平衡需要和行政指導(dǎo)法律關(guān)系當(dāng)事人雙方的責(zé)任能力差異，應(yīng)當(dāng)由行政主體對(duì)行政相對(duì)人因行政指導(dǎo)所遭受的重大損失分擔(dān)一定的責(zé)任。[2]這樣既可以減輕行政相對(duì)人的沉重負(fù)擔(dān)，又不至于打擊行政指導(dǎo)相對(duì)人接受行政指導(dǎo)的積極性。但基于“任何享有意思自治的人都應(yīng)對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，”因此，公平責(zé)任歸屬原則在行政指導(dǎo)救濟(jì)責(zé)任方面的運(yùn)用應(yīng)作為一種例外情形而存在，并且在性質(zhì)上是一種補(bǔ)償責(zé)任，而不是嚴(yán)格法律意義上的法律責(zé)任。

筆者在論述上述責(zé)任歸屬原則時(shí)并未涉及行政指導(dǎo)相對(duì)人的責(zé)任承擔(dān)，主要是因?yàn)椋阂环矫姹疚膶懽鞯闹攸c(diǎn)是側(cè)重于行政主體的責(zé)任；另一方面行政主體的行政指導(dǎo)違法或不當(dāng)并不以行政指導(dǎo)相對(duì)人的意志為轉(zhuǎn)移，如行政相對(duì)人明知行政指導(dǎo)違法或不當(dāng)而接受的行為，其并不因能行政指導(dǎo)相對(duì)人的明知行為而使行政指導(dǎo)行為合法、合理。

2、行政指導(dǎo)救濟(jì)責(zé)任的解決途徑

“有損害就有救濟(jì)”。因各種因素導(dǎo)致行政指導(dǎo)相對(duì)人合法權(quán)益受損時(shí)，從保護(hù)行政指導(dǎo)相對(duì)人合法權(quán)益出發(fā)，應(yīng)提供相應(yīng)的行政救濟(jì)途徑。在學(xué)術(shù)界，學(xué)者們所普遍提出的途徑有行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)?。筆者在一定程度上贊同有關(guān)學(xué)者的建議。

（1）行政復(fù)議

行政復(fù)議是指行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行為侵犯其合法權(quán)益，而依法請(qǐng)求上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或法定復(fù)議機(jī)關(guān)重新審查該行為是否合法、適當(dāng)，并做出決定的行政行為。[10]行政復(fù)議是行政救濟(jì)的重要組成部分，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、糾錯(cuò)的重要方式。

根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》的有關(guān)行政復(fù)議受理范圍和排除行政復(fù)議的事項(xiàng)的規(guī)定，行政指導(dǎo)并未排除在行政復(fù)議的受理范圍之外，因此，因行政指導(dǎo)行為而導(dǎo)致的行政指導(dǎo)相對(duì)人合法權(quán)益的損害完全可以通過(guò)行政復(fù)議程序得到救濟(jì)，且使這種行政爭(zhēng)議在行政系統(tǒng)內(nèi)部得到解決，對(duì)行政指導(dǎo)法律關(guān)系當(dāng)事人任何一方來(lái)說(shuō)都不失是一種省時(shí)、省力、方便、快捷的方式。另外，行政復(fù)議的審查范圍不僅僅是合法性審查，還包括合理性審查。因此，對(duì)于具有廣泛自由裁量權(quán)的行政指導(dǎo)行為來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一種有效的救濟(jì)途徑。

（2）行政訴訟

根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第11條有關(guān)行政訴訟受理范圍的規(guī)定和最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋第1條有關(guān)行政訴訟受案范圍的排除規(guī)定，其中“不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為”即被排除行政訴訟的受案范圍之外。

行政指導(dǎo)不能通過(guò)行政訴訟途徑解決是各國(guó)的一種比較統(tǒng)一的做法。但筆者認(rèn)為，各國(guó)行政訴訟法之所以將行政指導(dǎo)行為排除在行政訴訟救濟(jì)途徑之外，是因?yàn)樾姓笇?dǎo)行為的“不具有強(qiáng)制力”的特點(diǎn)。但不可否認(rèn)的是法律上所規(guī)定的“不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為”只是應(yīng)然狀態(tài)，在實(shí)踐中，并非所有的行政指導(dǎo)行為都符合其應(yīng)然狀態(tài)，上述行政指導(dǎo)異化為行政強(qiáng)制的情形便是最好的例證。因此，將行政指導(dǎo)完全排除在行政訴訟范圍之外，無(wú)疑是對(duì)違法行為的放縱。對(duì)此，筆者認(rèn)為，從字面上來(lái)理解，我國(guó)行政訴訟法只規(guī)定對(duì)“不具有強(qiáng)制力”的行政指導(dǎo)行為排除在行政訴訟的范圍之外，對(duì)實(shí)踐中實(shí)質(zhì)上有強(qiáng)制力的違法或不當(dāng)?shù)男姓笇?dǎo)行為并未排除在外。因此，將實(shí)質(zhì)上有強(qiáng)制力的違法或不當(dāng)?shù)男姓笇?dǎo)行為納入行政訴訟的范圍并不違背有關(guān)行政訴訟法規(guī)的立法宗旨和精神，且有利于實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的審查和制約，也有利于對(duì)相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)。

（3）行政補(bǔ)償

筆者之所以只提行政補(bǔ)償而不提行政賠償，是因?yàn)闊o(wú)論是通過(guò)行政復(fù)議還是行政訴訟，其結(jié)果都有可能產(chǎn)生行政賠償問(wèn)題，因此筆者認(rèn)為行政賠償并不是一種獨(dú)立的行政指導(dǎo)救濟(jì)責(zé)任的解決途徑，其是附隨上述兩種途徑而存在的。

行政補(bǔ)償是指行政主體基于公共利益的需要，在行政管理活動(dòng)中合法行使職權(quán)的行為以及該行為附隨效果，致使公民、法人或其他組織的合法權(quán)益遭受特別損失，依公平之原則，對(duì)遭受此損失的行政相對(duì)人給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。[13]由于違法或不當(dāng)?shù)男姓笇?dǎo)行為的救濟(jì)通過(guò)對(duì)行政復(fù)議和行政訴訟途徑的自由選擇就可解決。因此行政補(bǔ)償是基于因合法合理行政指導(dǎo)行為導(dǎo)致行政指導(dǎo)相對(duì)人合法權(quán)益受損害的情形而設(shè)定的，其設(shè)立的基本理念即是對(duì)是對(duì)處于弱勢(shì)地位的行政相對(duì)人利益的保護(hù)，也是對(duì)行政指導(dǎo)法律關(guān)系雙方責(zé)任負(fù)擔(dān)能力的慎重考量。

【注釋】

[1]胡艷，論行政指導(dǎo)的法律責(zé)任[J]，民主與法制，2006（7）。

[2]肖良平、郭細(xì)英，行政指導(dǎo)救濟(jì)制度新論[J]，江西教育學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)），2007年10月，第28卷第5期。

[3]劉衛(wèi)東，中外行政指導(dǎo)制度的比較與借鑒[J]，改革研究（理論導(dǎo)刊），2002（11）。

[4]徐景波，郎士超，關(guān)于完善我國(guó)行政指導(dǎo)制度的思考[J]，黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（5）。

[5]廖明嵐，行政指導(dǎo)制度比較研究[J]，行政論壇，2007（3）。

[6]（日本）田中二郎，司法權(quán)的界限[M]，弘文堂，1976年出版。

[7]莫于川等，法治視野中的行政指導(dǎo)[M]，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005年版，第216頁(yè)。

[8]袁鶴平，淺談行政指導(dǎo)救濟(jì)制度的范圍與途徑分析[J]，金融與經(jīng)濟(jì)。

[9]姜明安，行政法與行政訴訟法[M]，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社（第三版），2007年，第180頁(yè)，第64頁(yè)。

[10]張陽(yáng)，高凜，試論行政指導(dǎo)的救濟(jì)[J]，行政與法（憲法行政法研究），2007（11）。

[11]李湘剛，論我國(guó)行政指導(dǎo)制度的完善[J]，行政與法（憲法行政法研究），2006（9）。

[12]劉俊生，從權(quán)力行政到服務(wù)行政[J]，云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2000（4）。

[13]賈桐桐，試論我國(guó)行政指導(dǎo)救濟(jì)的幾點(diǎn)思考與建議[J]，科技信息（高校講壇），2008（18）。

第3篇：論述依法行政的基本要求范文

（衡陽(yáng)師范學(xué)院，湖南 衡陽(yáng) 421002）

摘 要：行政濫用職權(quán)是當(dāng)前行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中普遍存在的一種現(xiàn)象，在實(shí)踐中的表現(xiàn)形式多種多樣。正當(dāng)程序原則是行政行為正當(dāng)性之源，既能夠?qū)π姓E用職權(quán)起到事前或事中的監(jiān)督作用，又能夠規(guī)制行政權(quán)力的運(yùn)行。為使正當(dāng)程序原則能夠?qū)π姓E用職權(quán)發(fā)揮規(guī)制作用，必須將正當(dāng)程序作為基本法治原則加以確立并完善相應(yīng)的制度，同時(shí)應(yīng)對(duì)違反正當(dāng)程序原則的權(quán)力濫用行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

關(guān) 鍵 詞：正當(dāng)程序；行政濫用職權(quán)；行政行為；問(wèn)責(zé)

中圖分類號(hào)：D922．112文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007－8207（2015）05－0081－08

收稿日期：2014－12－02

作者簡(jiǎn)介：胡峻（1969—），男，衡陽(yáng)師范學(xué)院法律系教授，法學(xué)博士。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“不良行政行為的法律規(guī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：14BFX032。

行政濫用職權(quán)行為是行政管理領(lǐng)域中普遍存在的一種現(xiàn)象，是相關(guān)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在法律規(guī)定范圍內(nèi)的一種不當(dāng)行使行政權(quán)力的行為。大部分學(xué)者認(rèn)為這是行政自由裁量權(quán)的濫用。如有學(xué)者認(rèn)為，濫用職權(quán)即濫用自由裁量權(quán)，是指行政主體及其工作人員在職務(wù)權(quán)限范圍內(nèi)違反合理性原則的自由裁量行為；［1］有學(xué)者認(rèn)為，行政濫用職權(quán)即濫用行政自由裁量權(quán)，是指行政主體在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)不正當(dāng)行使權(quán)力造成顯失公正的行政違法行為；［2］有學(xué)者認(rèn)為，行政濫用職權(quán)即濫用行政自由裁量權(quán)，系指行政主體在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)不正當(dāng)行使行政權(quán)力而達(dá)到一定程度的違法行為；［3］也有學(xué)者認(rèn)為，行政濫用職權(quán)是指行政主體在行使行政權(quán)力或履行行政管理職能的過(guò)程中對(duì)法律賦予的行政職權(quán)不規(guī)范或者超常規(guī)的使用。［4］行政濫用職權(quán)雖然是一個(gè)法律概念，如《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等都明確規(guī)定了這一概念，但其在實(shí)踐中的表現(xiàn)是“豐富多彩”的，因?yàn)槠浒膬?nèi)容非常廣泛，且在實(shí)踐中也是難以把握的。但將行政濫用職權(quán)等同于濫用自由裁量權(quán)，顯然縮小了濫用職權(quán)的范圍，是對(duì)濫用職權(quán)的一種狹義的理解。從廣義而言，濫用職權(quán)包括行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在法定職權(quán)范圍內(nèi)的所有不適當(dāng)、不合理的行政行為。

雖然我國(guó)已在法律上明確規(guī)定了相對(duì)人可以通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟的方式尋求救濟(jì)和監(jiān)督，但行政濫用職權(quán)行為在行政管理實(shí)踐中仍隨處可見，特別是隨著黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的開展，通過(guò)對(duì)黨風(fēng)、政風(fēng)的整改可以發(fā)現(xiàn)，大部分行政管理領(lǐng)域都不同程度地存在著行政濫用職權(quán)的現(xiàn)象，因此，采取切實(shí)可行的措施對(duì)行政濫用職權(quán)行為進(jìn)行規(guī)制已是當(dāng)務(wù)之急。在我國(guó)，行政復(fù)議或行政訴訟對(duì)行政濫用職權(quán)行為的管控是有限的，因?yàn)樾姓?fù)議是一種事后的監(jiān)督，在實(shí)踐中往往受到許多客觀或主觀條件的限制，而我國(guó)的司法審查是一種有限的審查，因此，必須采取切實(shí)可行的措施加強(qiáng)對(duì)行政濫用職權(quán)的事前或事中的監(jiān)控。

一、當(dāng)前行政濫用職權(quán)的主要表現(xiàn)形式

要對(duì)行政濫用職權(quán)進(jìn)行有效規(guī)制，必須準(zhǔn)確把握行政濫用職權(quán)在實(shí)踐中的具體表現(xiàn)形式，但由于行政管理領(lǐng)域的涉及面較廣，因此其表現(xiàn)形式也是多種多樣的。各國(guó)關(guān)于行政職權(quán)濫用的規(guī)定也不同，如法國(guó)行政法把權(quán)力濫用歸結(jié)為三種現(xiàn)象：⑴行政主體行使權(quán)力的目的不是出于公共利益；⑵行政主體的行為雖然符合公共利益，但不符合法律授予這種權(quán)力的特別目的；⑶不按法律要求使用程序，如用司法程序代替行政程序。［5］日本行政法認(rèn)為裁量的濫用主要表現(xiàn)有三：⑴事實(shí)的誤認(rèn)；⑵目的的違反和動(dòng)機(jī)不正；⑶違反比例原則和平等原則。［6］澳大利亞1977年《行政決定（司法審查）法》規(guī)定濫用職權(quán)的情形有：⑴行使權(quán)力時(shí)考慮不相關(guān)因素的；⑵行使權(quán)力時(shí)沒有考慮相關(guān)因素的；⑶行使權(quán)力不合法定目的的；⑷行使自由裁量權(quán)系基于不道德信念的；⑸行使自由裁量權(quán)受他人的指示或命令的；⑹行使自由裁量權(quán)雖符合法律或政策，但不考慮特定案件的是非曲直的；⑺行使權(quán)力明顯不合理，以致任何一個(gè)有理智的人都不會(huì)那樣行使權(quán)力；⑻行使權(quán)力時(shí)反復(fù)無(wú)常的；⑼以其他方式濫用職權(quán)的。［7］

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)行政濫用職權(quán)也提出了不同的觀點(diǎn)。如有學(xué)者認(rèn)為，行政濫用職權(quán)主要表現(xiàn)為：考慮不相關(guān)因素，不考慮相關(guān)因素，對(duì)彈性法律用語(yǔ)任意作擴(kuò)大或縮小的解釋，在法定范圍、幅度內(nèi)作顯失公正的選擇，反復(fù)無(wú)常，故意拖延。［8］有學(xué)者認(rèn)為行政濫用職權(quán)表現(xiàn)為：行政職權(quán)不能對(duì)應(yīng)承受主體的濫用狀態(tài)，行政職權(quán)不能對(duì)應(yīng)法律義務(wù)的濫用狀態(tài)，行政職權(quán)不能對(duì)應(yīng)法律權(quán)利的濫用狀態(tài)，行政職權(quán)不能對(duì)應(yīng)正當(dāng)程序的濫用狀態(tài)。［9］也有學(xué)者認(rèn)為行政濫用職權(quán)表現(xiàn)為：不適當(dāng)?shù)哪康?，不相關(guān)的考慮，違反比例原則，任意無(wú)常和不合理的遲延，結(jié)果顯失公正，不適當(dāng)?shù)某绦?。?0］

盡管國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)行政濫用職權(quán)的具體表現(xiàn)形式提出了許多不同的看法，但其基本的表現(xiàn)形式大體一致，只是在部分表現(xiàn)形式上存有歧義。其中最主要的是將行政濫用職權(quán)與違法行政及其他不合理行政混同。如部分學(xué)者將違反法定程序與目的的行為視為行政濫用職權(quán)。也有學(xué)者將行政處罰顯失公正、行政機(jī)關(guān)不履行或者拖延履行法定職責(zé)的行為也視為濫用職權(quán)等等。筆者認(rèn)為，認(rèn)定行政權(quán)力的運(yùn)行是否是濫用職權(quán)不能僅憑學(xué)者主觀上的判斷來(lái)認(rèn)定，而應(yīng)遵循基本的標(biāo)準(zhǔn)：行政濫用職權(quán)必須是行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)的行為；行政機(jī)關(guān)的行為明顯不當(dāng)；行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的行為符合行政行為的構(gòu)成要件，但行政行為違背了行政權(quán)力運(yùn)行的目的等。只有確定了基本標(biāo)準(zhǔn)，才能結(jié)合實(shí)踐中的具體案件分析其表現(xiàn)形式，因此，筆者認(rèn)為，其具體表現(xiàn)應(yīng)為以下幾種情形：

⒈行政職權(quán)的行使不合理性。這是指行政行為雖然不違法，但明顯不符合理性，甚至一般人都能夠憑其直觀或感性認(rèn)知就可以判斷行政職權(quán)的行使不合理性。該行為往往是不符合事物的客觀規(guī)律、不符合正常人的理智判斷，對(duì)這種行為任何一個(gè)有正常理智的人都能夠?qū)ζ溥M(jìn)行評(píng)判。英國(guó)著名行政法學(xué)者指出：行政濫用職權(quán)是行政行為不合理達(dá)到“如此荒謬以致任何有一般理智的人都不能想象行政機(jī)關(guān)在正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力”，“如此錯(cuò)誤以致有理性的人會(huì)明智地不贊同那個(gè)觀點(diǎn)”，“如此無(wú)視邏輯或公認(rèn)的道德標(biāo)準(zhǔn)，令人不能容忍，以致任何認(rèn)真考慮此問(wèn)題的正常人都不會(huì)同意它”。［11］這種行政職權(quán)的濫用是最常見的，同時(shí)也是最容易予以甑別的，只要是憑一般的常識(shí)和常理就能夠予以判斷。

⒉恣意專斷。行政機(jī)關(guān)或其公務(wù)人員在作出行政行為時(shí)，完全憑個(gè)人的主觀意愿行事，不考慮各種相關(guān)因素，或者考慮了不相關(guān)的因素而隨意作出行政行為。因此，行政職權(quán)的行使必須遵循法律規(guī)定，尊重客觀事實(shí)，對(duì)于法定的因素必須考慮，而對(duì)于法律規(guī)定或客觀事實(shí)之外的人為因素如親戚朋友關(guān)系、同學(xué)關(guān)系或情人關(guān)系等不得參與到行政行為過(guò)程之中。

⒊反復(fù)無(wú)常。行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)，沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)，完全由行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員隨意進(jìn)行，是行政職權(quán)行使過(guò)程中的一種典型的不誠(chéng)信行為，違背了法治行政的基本原則——信賴保護(hù)原則，這種行為將導(dǎo)致行政行為公信力的喪失。

⒋行政目的不當(dāng)。即行政職權(quán)的行使不是以公共利益或正當(dāng)?shù)男姓芾頌槟康模且詡€(gè)人利益或部門利益的需要為出發(fā)點(diǎn)。如行政執(zhí)法人員誘導(dǎo)行政相對(duì)人違法后施以處罰的行為就是行政處罰目的不當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)。行政管理領(lǐng)域中的“釣魚執(zhí)法”行為就是典型的案例。也有的表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)工作人員在實(shí)施行政行為時(shí)利用職權(quán)實(shí)現(xiàn)自己的個(gè)人目的或?yàn)槠溆H朋好友牟取利益。部分行政行為的行使也表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)或出于顯示個(gè)人權(quán)威的目的，如毆打行政相對(duì)人、濫用警具等。

⒌遲延作為。不作為、慢作為、亂作為是行政濫用職權(quán)的三種最常見的形式，是一種典型的“為官不為”。①如不作為發(fā)生在法律明確規(guī)定的情況下則應(yīng)當(dāng)是違法行為，亂作為則表現(xiàn)得非常廣泛，上述幾種情況都屬于亂作為情形。慢作為即通常所說(shuō)的遲延作為。遲延作為是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)于相對(duì)人的申請(qǐng)故意拖延，以使相對(duì)人要求辦理的事項(xiàng)超過(guò)時(shí)效而不能辦理或者沒有超過(guò)時(shí)效限制但拖延時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，導(dǎo)致相對(duì)人的權(quán)益受損或繼續(xù)辦理也沒有任何實(shí)際意義或價(jià)值的行為。

二、正當(dāng)程序原則對(duì)行政濫用職權(quán)規(guī)制的價(jià)值

正當(dāng)程序是英美法系國(guó)家普遍奉行的基本原則，最先源于英國(guó)的自然正義原則，其不僅是司法審查的基本原則，也是英國(guó)法治的基本原則，同時(shí)要求所有的行政行為都必須遵循該原則，因而自然正義原則也是英國(guó)行政法上最基本的程序原則。在英國(guó)，行政法上的自然正義原則就是對(duì)行政權(quán)力行使最低限度的程序要求，它的核心思想由兩條根本規(guī)則構(gòu)成：一個(gè)人不能在自己的案件中做法官；人們的抗辯必須公正地聽取。［12］后來(lái)《美國(guó)憲法》明確規(guī)定了正當(dāng)法律程序原則。正當(dāng)程序原則現(xiàn)在已被許多國(guó)家作為基本法律原則予以確立，并將其作為對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)控的基本原則。正當(dāng)程序不只具有工具性的價(jià)值，而應(yīng)當(dāng)具有法治的基本價(jià)值，其與實(shí)體性的原則一樣是法治社會(huì)不可或缺的核心內(nèi)容。正當(dāng)程序原則對(duì)法治行政而言，主要在于對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行程序上的規(guī)制和通過(guò)程序保障相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)程序正義。對(duì)行政濫用職權(quán)通過(guò)正當(dāng)程序原則進(jìn)行限制，既為行政權(quán)力的行使設(shè)定了邊界，也保證了行政職權(quán)的程序正當(dāng)性。

⒈規(guī)制行政權(quán)力，使行政權(quán)力遵循預(yù)定的程序軌道運(yùn)行。對(duì)行政權(quán)力的有效控制是防止行政職權(quán)濫用的前提，而控制行政權(quán)力既有實(shí)體控權(quán)也有程序控權(quán)。程序控權(quán)不僅是過(guò)程上規(guī)制行政權(quán)力，而且比實(shí)體性規(guī)則控權(quán)更能體現(xiàn)其價(jià)值與功能?！罢?dāng)程序模式在現(xiàn)代社會(huì)顯示了它超越時(shí)空的優(yōu)越性，對(duì)正當(dāng)程序模式的借鑒已成為重建現(xiàn)代行政法模式的基礎(chǔ)。用程序控權(quán)取代實(shí)體控權(quán)，或者說(shuō)以正當(dāng)程序模式的行政法來(lái)彌補(bǔ)嚴(yán)格規(guī)則模式行政法之不足，已成為當(dāng)代行政法發(fā)展的主流?！保?3］通過(guò)程序控制行政職權(quán)濫用是為了滿足行政權(quán)力運(yùn)行基本特點(diǎn)的需要，因?yàn)樾姓芾淼念I(lǐng)域非常寬泛，且行政權(quán)力運(yùn)行必須要遵循高效行政的要求，因此行政機(jī)關(guān)必須獲得能夠操縱的行政權(quán)力。程序的控制之所以重要，就是因?yàn)樵趯?shí)體上不得不賦予行政機(jī)關(guān)很大的權(quán)力。［14］并且行政權(quán)力本身就是容易濫用的權(quán)力，如果不通過(guò)程序或?qū)嶓w規(guī)則進(jìn)行限制，行政權(quán)力往往會(huì)被濫用。程序不是次要的事情，隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長(zhǎng)，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍。［15］從某種意義上說(shuō)，正當(dāng)程序既是規(guī)制行政權(quán)力運(yùn)行的需要，也是保障行政權(quán)力安全行使的需要。行政程序是為行政權(quán)力運(yùn)行設(shè)置的一種安全裝置。［16］

⒉保障公民權(quán)利免受行政濫用職權(quán)的侵害。行政濫用職權(quán)的直接后果就是對(duì)相對(duì)人權(quán)益的侵害，保障相對(duì)人的權(quán)益免受行政權(quán)的侵害是規(guī)制行政權(quán)力的目的。保障公民的權(quán)益不受行政濫用職權(quán)的侵害有兩種方法：一種方法是事先設(shè)定一定的行政程序，防止行政職權(quán)濫用而侵害行政相對(duì)人的權(quán)益；另一種方法是通過(guò)救濟(jì)程序保障相對(duì)人受損權(quán)益得到救濟(jì)。行政程序的價(jià)值不僅在于保證依法行政，而且直接體現(xiàn)對(duì)個(gè)人尊嚴(yán)的尊重。［17］行政程序就在于對(duì)行政權(quán)力設(shè)定邊界，使行政權(quán)不越過(guò)程序軌道的范圍，其最終目的在于保障相對(duì)人的實(shí)體性權(quán)利。如美國(guó)法律規(guī)定的“非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)”就是通過(guò)法律程序保障公民的基本法律權(quán)利。防止行政機(jī)關(guān)濫用行政職權(quán)既需要保障公民在行政程序過(guò)程中的程序性權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)，也需要通過(guò)正當(dāng)程序的規(guī)制保障公民的實(shí)體性權(quán)利。程序性權(quán)利是正當(dāng)行政程序本身所包含的內(nèi)容，包括公民的參與權(quán)、聽證權(quán)、申辯權(quán)等。在現(xiàn)代行政法中，相對(duì)人不再只是行政權(quán)作用的客體，而應(yīng)當(dāng)是行政程序的主體和積極參與者。［18］之所以設(shè)定正當(dāng)行政程序，并不是給行政權(quán)行使增設(shè)障礙，而是通過(guò)程序規(guī)制防止行政權(quán)力的濫用而侵犯公民正當(dāng)?shù)幕蚍ǘǖ臋?quán)利，保障最低限度的公正。行政機(jī)關(guān)的正式行為必須符合對(duì)個(gè)人的最低公正標(biāo)準(zhǔn)，如得到充分通知的權(quán)利和作出裁決之前的有意義的聽證機(jī)會(huì)。［19］

⒊正當(dāng)程序是行政行為正當(dāng)性之本。從表面來(lái)看，行政濫用職權(quán)是行政權(quán)力行使上的不當(dāng)，但其結(jié)果會(huì)導(dǎo)致行政行為公信力的喪失，從而使行政行為失去正當(dāng)性。程序正當(dāng)性要求行政權(quán)必須恪守基本程序的要求，不得因程序不當(dāng)而導(dǎo)致行政行為失去正當(dāng)性的基礎(chǔ)。正當(dāng)性主要來(lái)自兩個(gè)方面：一個(gè)是對(duì)人的尊嚴(yán)的尊重與關(guān)懷，對(duì)任何人的切身利益作出處分決定時(shí)，不能不給他一個(gè)影響該決定產(chǎn)出的機(jī)會(huì)；另一個(gè)是為了實(shí)現(xiàn)理性，避免專斷的行政決定。［20］程序本身就是行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的重要內(nèi)容，缺失程序的行政行為是不完整的，程序的不當(dāng)會(huì)使整個(gè)行為失去正當(dāng)性。行政行為是由一系列過(guò)程組成的，正如日本行政法學(xué)者所言，行政行為的過(guò)程可以分為以下幾個(gè)階段：A、事實(shí)認(rèn)定；B、事實(shí)認(rèn)定的構(gòu)成要件之適用（要件的認(rèn)定）；C、程序的選擇；D、行為的選擇（a．選擇何種處分；b．是否作出該處分）；E、時(shí)間的選擇：何時(shí)作出處分。［21］而行政濫用職權(quán)體現(xiàn)在后三個(gè)階段上，因?yàn)榍皟蓚€(gè)階段行政機(jī)關(guān)是沒有裁量余地的，也就是說(shuō)即便濫用行政權(quán)力，對(duì)事實(shí)認(rèn)定與事實(shí)認(rèn)定的構(gòu)成要件之適用也是無(wú)能為力的。其中程序選擇的不當(dāng)或缺失是行政濫用職權(quán)最普遍的形式，因此，要保證行政行為的正當(dāng)必須首先保證程序選擇的正當(dāng)。

三、正當(dāng)程序原則對(duì)行政濫用職權(quán)規(guī)制的實(shí)現(xiàn)途徑

正當(dāng)程序原則對(duì)行政濫用職權(quán)的規(guī)制不應(yīng)當(dāng)只停留在原則層面上的規(guī)制，因?yàn)樵瓌t是概括性的、抽象性的、包容性的，要使正當(dāng)程序原則真正能夠發(fā)揮其對(duì)行政濫用職權(quán)的規(guī)制作用，必須通過(guò)具體的制度和方式才能實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)行政規(guī)制的正當(dāng)程序控制應(yīng)當(dāng)完善具體的制度：建立和完善“審判型”、“立法型”和“協(xié)商型”行政程序；完善聽證程序，區(qū)分正式聽證與非正式聽證； 建立以成本效益分析為核心的規(guī)制影響分析制度。［22］但這實(shí)際上只是從正當(dāng)程序具體操作方式上的分析，正當(dāng)程序原則對(duì)行政權(quán)力的規(guī)控應(yīng)當(dāng)是全方位的，既要涉及具體的制度構(gòu)建，也應(yīng)涉及制度的具體運(yùn)行。特別是對(duì)行政濫用職權(quán)而言，正當(dāng)程序原則必須通過(guò)規(guī)制行政權(quán)力的法治運(yùn)行過(guò)程才能得以實(shí)現(xiàn)。

⒈通過(guò)立法將正當(dāng)程序原則確立為基本法治原則。法治高度發(fā)達(dá)的國(guó)家都將正當(dāng)程序原則確定為法治的基本原則，甚至有些國(guó)家將其通過(guò)憲法規(guī)范予以確立，如英國(guó)1215年《自由大》規(guī)定了程序正義原則；美國(guó)《憲法修正案》第5條和第14條分別規(guī)定了正當(dāng)法律程序原則。而大部分國(guó)家都通過(guò)制定統(tǒng)一的行政程序法規(guī)定了正當(dāng)程序原則，如美國(guó)、德國(guó)、西班牙、葡萄牙、日本等國(guó)家。迄今為止我國(guó)仍沒有法律文件明確規(guī)定正當(dāng)程序原則，既沒有將其作為法治原則加以確立，也沒有將其確定為法治行政的基本原則。僅有部分學(xué)者從理論上對(duì)正當(dāng)程序原則進(jìn)行過(guò)論述，也曾多次呼吁將其作為法治行政的基本原則。要使正當(dāng)程序原則真正能夠發(fā)揮對(duì)行政濫用職權(quán)的規(guī)制作用，必須將正當(dāng)程序原則從學(xué)理術(shù)語(yǔ)轉(zhuǎn)化成法律術(shù)語(yǔ)，通過(guò)立法予以確立。一是通過(guò)制定《行政程序法》予以確立，并在總則部分就應(yīng)將其規(guī)定為基本原則。因?yàn)椤缎姓绦蚍ā肥切姓袨榈幕痉?，只有通過(guò)《行政程序法》對(duì)其進(jìn)行明確規(guī)定，才會(huì)有一個(gè)基本的方向。原則是規(guī)則之規(guī)則，是一群規(guī)則束，因此，它一方面可以彌補(bǔ)規(guī)則之網(wǎng)上的漏洞，另一方面又可以有效防止規(guī)則的無(wú)限繁殖和衍生。［23］二是在修憲時(shí)將正當(dāng)程序原則寫入憲法修正案，從而將正當(dāng)程序原則上升為憲法層面的基本原則。因?yàn)檎?dāng)程序原則不只是針對(duì)行政權(quán)力而設(shè)立的，在刑事訴訟法、民法等領(lǐng)域該原則也是基本原則，對(duì)于保障公民權(quán)利而言，正當(dāng)程序原則應(yīng)當(dāng)是“護(hù)身符”。

⒉完善正當(dāng)程序的具體制度。 正當(dāng)程序原則只是一個(gè)基本原則，而原則要產(chǎn)生實(shí)效必須通過(guò)一系列的制度才能實(shí)現(xiàn)。正當(dāng)程序原則只是行政權(quán)力行使的基本準(zhǔn)則，其具有包容性和開放性，因此要將相關(guān)的具體制度包含在該原則之中。確定原則是為制度的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)并確定制度的基本方向，具體的操作性規(guī)則是在原則指引下構(gòu)建的，并且原則可以彌補(bǔ)規(guī)則存在的不足。法律規(guī)則是對(duì)某種事實(shí)狀態(tài)的法律意義作出的明確規(guī)定。［24］正當(dāng)程序原則的具體施行要通過(guò)具體的法律規(guī)則得以實(shí)現(xiàn)，而法律規(guī)則是對(duì)正當(dāng)程序原則的細(xì)化。對(duì)行政濫用職權(quán)進(jìn)行管控不是空洞的法律原則所能實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)樵S多情況下，行政濫用職權(quán)就是行政機(jī)關(guān)對(duì)于法律原則規(guī)定得過(guò)于寬泛，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)法實(shí)踐中裁量權(quán)過(guò)大，從而使行政濫用職權(quán)不受限制。有了正當(dāng)程序原則對(duì)行政濫用職權(quán)的方向性約束，就應(yīng)當(dāng)通過(guò)具體的法律規(guī)則對(duì)行政濫用職權(quán)進(jìn)行規(guī)制，且二者在規(guī)制行政權(quán)力濫用方面各自發(fā)揮其應(yīng)有的功能。正如美國(guó)學(xué)者德沃金教授所說(shuō)：“一個(gè)規(guī)則和一個(gè)原則的差別在于，一個(gè)規(guī)則對(duì)于預(yù)定的事件作出一個(gè)固定的反應(yīng)；而一個(gè)原則則指導(dǎo)我們?cè)跊Q定如何對(duì)一個(gè)特定的事件作出反應(yīng)時(shí)，指導(dǎo)我們對(duì)特定因素的思考”。［25］

完善正當(dāng)程序基本制度的目的在于將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，使行政權(quán)力不逾越制度的“樊籬”，從而有效控制權(quán)力濫用。但正當(dāng)程序的具體制度不是一個(gè)或者幾個(gè)制度能夠完成的，而是一個(gè)系統(tǒng)工程，其本身也是一個(gè)制度體系。有學(xué)者認(rèn)為，正當(dāng)程序原則的具體要求主要表現(xiàn) 在四個(gè)方面：資訊公開、聽取意見、說(shuō)明理由、案卷排他。［26］但筆者認(rèn)為，正當(dāng)程序的具體制度不只是上述四個(gè)方面，而應(yīng)當(dāng)包括一系列更為具體的制度，且該制度體系之間是前后銜接的。如行政聽證制度、說(shuō)明理由制度、行政信息公開制度、行政回避制度、行政時(shí)效制度等，這些制度基本上是關(guān)于行政公正、政務(wù)公開、相對(duì)人權(quán)利保障、提高行政效率等方面的制度。就行為的具體過(guò)程而言應(yīng)當(dāng)包括：公開、通知、聽取意見、說(shuō)明理由、回避、告知、禁止單方面接觸等環(huán)節(jié)。盡管現(xiàn)行的單行法對(duì)正當(dāng)程序的部分制度進(jìn)行了規(guī)定，如《行政處罰法》、《立法法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》等，但其關(guān)于行政程序的制度規(guī)定都是分散的，沒有統(tǒng)一的規(guī)定，這不利于正當(dāng)程序的規(guī)范化、系統(tǒng)化。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定《行政程序法》將這些基本制度予以統(tǒng)一規(guī)定，以促進(jìn)正當(dāng)程序具體制度的一體化實(shí)施。

⒊與合理性原則協(xié)同規(guī)制行政濫用職權(quán)。合理性原則也是我國(guó)行政法中的基本原則，其對(duì)于規(guī)制行政職權(quán)濫用也是不可或缺的。合理性原則對(duì)行政行為的約束是全方位的，既要對(duì)目的不當(dāng)、方式不當(dāng)、內(nèi)容不當(dāng)進(jìn)行規(guī)制，也要對(duì)程序不當(dāng)進(jìn)行管制。行政程序不當(dāng)主要表現(xiàn)為：自己任意設(shè)定行政行為程序；行政過(guò)程中不遵循基本程序，如不聽取公眾或者相關(guān)人的合理化意見或建議，導(dǎo)致公眾的合理化訴求得不到保障；在作出行政行為時(shí)，不能說(shuō)明理由，不聽取相關(guān)人的申辯等，這都是行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)時(shí)權(quán)力濫用的表現(xiàn)形式，因此，對(duì)其進(jìn)行規(guī)制應(yīng)當(dāng)將正當(dāng)程序原則與合理性原則相結(jié)合，使二者協(xié)同發(fā)揮作用。正當(dāng)程序本身是建立在合理性基礎(chǔ)上的，只有符合合理性的行政程序才是正當(dāng)?shù)?，同時(shí)也只有符合正當(dāng)程序的行政權(quán)力行使才具有合理性。行政濫用職權(quán)行為就是違背了合理性原則，因而需要對(duì)其進(jìn)行合理性的評(píng)價(jià)與判斷。正當(dāng)程序原則對(duì)行政濫用職權(quán)只是從程序上規(guī)制了行政行為，而合理性原則則是從實(shí)體和程序兩方面對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。因此，對(duì)行政濫用職權(quán)的合理性評(píng)價(jià)不僅要對(duì)其是否遵循正當(dāng)程序的合理性評(píng)價(jià)，也要對(duì)濫用職權(quán)本身進(jìn)行合理性的判斷。合理性原則如果與正當(dāng)程序原則協(xié)同對(duì)行政濫用職權(quán)進(jìn)行規(guī)制，就會(huì)使行政濫用職權(quán)行為“無(wú)處逃遁”，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)制的“無(wú)縫對(duì)接”。

⒋通過(guò)復(fù)議、訴訟途徑規(guī)制行政濫用職權(quán)。程序是一個(gè)完整的過(guò)程，事后監(jiān)督程序也是對(duì)行政權(quán)力規(guī)制的重要內(nèi)容，也是為限制權(quán)力濫用設(shè)定的“防洪大堤”。程序的實(shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意專斷和過(guò)度的裁量。［27］行政復(fù)議和行政訴訟是對(duì)行政濫用職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和控制的兩種方法，且行政訴訟是對(duì)行政濫用職權(quán)的終極規(guī)制措施。我國(guó)《行政復(fù)議法》明確規(guī)定，行政復(fù)議是行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，其目的是為了防止和糾正違法的或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。行政復(fù)議的范圍很廣，既要對(duì)行政行為進(jìn)行合法性的審查，也要對(duì)行政行為進(jìn)行合理性的審查。其明確規(guī)定具體行政行為如果是行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)決定撤銷或變更該具體行政行為；決定撤銷的，可以責(zé)令被申請(qǐng)人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。顯然，《行政復(fù)議法》明確規(guī)定了對(duì)行政濫用職權(quán)行為應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政復(fù)議方式予以監(jiān)督，且行政復(fù)議對(duì)行政濫用職權(quán)行為的審查是一種合理性的審查，而不屬于合法性審查的內(nèi)容。我國(guó)《行政訴訟法》第54條規(guī)定，具體行政行為是行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的，應(yīng)判決其撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。雖然我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定了通過(guò)訴訟對(duì)行政濫用職權(quán)行為的司法審查是一種有限的審查，即只對(duì)具體行政行為過(guò)程中的濫用職權(quán)進(jìn)行審查，且其審查也不是合法性的審查，而是從正當(dāng)性、合理性層面進(jìn)行的審查。盡管我國(guó)現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》分別規(guī)定了對(duì)行政濫用職權(quán)行為的復(fù)議監(jiān)督和訴訟監(jiān)督，并且也都對(duì)其審查的內(nèi)容進(jìn)行了較具體的規(guī)定，但對(duì)行政濫用職權(quán)行為還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)定具體的審查程序，以便在實(shí)踐中對(duì)行政濫用職權(quán)進(jìn)行復(fù)議、訴訟監(jiān)督的具體操作。筆者希望通過(guò)修改《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》對(duì)行政濫用職權(quán)行為進(jìn)行正當(dāng)性審查，并制定相關(guān)的具體施行細(xì)則。

⒌應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政濫用職權(quán)違背正當(dāng)程序原則的法律責(zé)任。法律行為與法律責(zé)任是一對(duì)法學(xué)的基本范疇，二者是相互依存的。法律責(zé)任是根據(jù)法律規(guī)定對(duì)某一行為評(píng)價(jià)的結(jié)果。法律責(zé)任作為法律運(yùn)行的保障機(jī)制，是法治不可缺少的環(huán)節(jié)。［28］行政濫用職權(quán)行為是一種違法或不當(dāng)行政行為，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這是建設(shè)法治政府的必然要求。當(dāng)前，各地方政府在反“”過(guò)程中對(duì)行政濫用職權(quán)采取了許多行之有效的措施，特別是加大了對(duì)“為官不為”行為的追責(zé)力度。對(duì)“為官不為”行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)，既是法治行政的應(yīng)然，也是構(gòu)建責(zé)任政府之必然。行政問(wèn)責(zé)制的核心在于“問(wèn)責(zé)”，在于對(duì)政府一切行為及其后果都必須和能夠追究責(zé)任。［29］

對(duì)行政濫用職權(quán)追究法律責(zé)任，不僅要考察其是否產(chǎn)生不良影響或后果，而且要考察其是否遵循了正當(dāng)程序的基本要求。長(zhǎng)期以來(lái)，實(shí)踐中都認(rèn)為只有行政濫用職權(quán)的行為造成了嚴(yán)重后果的才歸責(zé)，這是對(duì)行政問(wèn)責(zé)制的片面且錯(cuò)誤的理解。只違反正當(dāng)程序的行為也要依法進(jìn)行歸責(zé)，這是規(guī)制行政權(quán)力的關(guān)鍵所在。并且行政濫用職權(quán)大多表現(xiàn)為對(duì)正當(dāng)程序的違反，如慢作為、不作為等，其行政機(jī)關(guān)或公務(wù)人員在行政濫用職權(quán)過(guò)程中往往在主觀上也是存有過(guò)錯(cuò)的，其對(duì)正當(dāng)程序的違背就是不執(zhí)行公務(wù)，延遲實(shí)施公務(wù)的過(guò)錯(cuò)。在某種程度上，合理性是決定行政機(jī)關(guān)法律責(zé)任的實(shí)質(zhì)性因素。［30］違背正當(dāng)程序就是違背基本的程序合理性，是一種程序上的不正義，無(wú)論其是否造成不良后果，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。正當(dāng)程序的設(shè)置絕不是保障行政權(quán)力運(yùn)行的，而是規(guī)制行政權(quán)力的，而規(guī)制本身包括不按要求履行職責(zé)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對(duì)正當(dāng)程序的違反應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任是一種違法行政責(zé)任，不能用“角色責(zé)任”（如行政行為的撤銷、無(wú)效和變更）來(lái)取代法律責(zé)任，而應(yīng)依法追究行為主體的法律責(zé)任。

參考文獻(xiàn)

［1］應(yīng)松年．行政法學(xué)新論［M］．中國(guó)方正出版社，1998．589．

［2］朱新力．行政濫用職權(quán)新定義［J］．法學(xué)研究，1994，（03）．

［3］［9］胡建淼．有關(guān)行政濫用職權(quán)的內(nèi)涵及其表現(xiàn)的學(xué)理探討［J］．法學(xué)研究，1992，（03）．

［4］關(guān)保英．論行政濫用職權(quán)［J］．中國(guó)法學(xué)，2005，（02）．

［5］王名揚(yáng)．法國(guó)行政法［M］．中國(guó)政法大學(xué)出版社，1986．664－665．

［6］（日）南博方．日本行政法［M］．楊建順，周作彩譯．中國(guó)人民大學(xué)出版社，1988．37－38．

［7］馬懷德．司法改革與行政訴訟制度的完善［M］．中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004．93－94．

［8］石玉平．試論行政濫用職權(quán)及其法律制約［J］．法商研究，1996，（01）．

［10］林化美．論行政濫用職權(quán)的多元規(guī)制［D］．蘇州大學(xué)碩士學(xué)位論文集，2009．

［11］［12］［15］（英）威廉·韋德．行政法［M］．徐炳等譯．中國(guó)大百科全書出版社，1997．9，95，93．

［13］孫笑俠．法律對(duì)行政的控制——現(xiàn)代行政法的法理闡釋［M］．山東人民出版社，1999．134．

［14］王名揚(yáng)．英國(guó)行政法［M］．中國(guó)政法大學(xué)出版社，1987．62－64．

［16］趙永寧．行政權(quán)力運(yùn)行與行政程序［J］．現(xiàn)代法學(xué)，1999，（03）．

［17］Jerry L·Mashaw，Due Process in the Administrative State，New Haven：Yale University Press，1985．

［18］葉必豐．行政法的人文精神［M］．湖北人民出版社，1999．207．

［19］歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩，羅納德·利文．行政法和行政法辯護(hù)概要［M］．黃列譯．中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1996．119．

［20］Cf·Jeffrey Jowell，Of Vires and Vacuums：The Constitutional Context of Judicial Review（1999），Public Law，p452．

［21］（日）鹽野宏．行政法［M］．楊建順譯．法律出版社，1999．91．

［22］王柱國(guó)．論行政規(guī)制的正當(dāng)程序控制［J］．法商研究，2014，（03）．

［23］李可．原則和規(guī)則的若干問(wèn)題［J］．法學(xué)研究，2001，（05）．

［24］張文顯．法理學(xué)［M］．法律出版社，1997．64．

［25］（美）羅納德·德沃金．認(rèn)真對(duì)待權(quán)利［M］，信春鷹，吳玉章譯．中國(guó)大百科全書出版社，1998．18．

［26］楊海坤，章志遠(yuǎn)．中國(guó)行政法基本理論研究［M］．北京大學(xué)出版社，2004．116－117．

［27］季衛(wèi)東．法治秩序的建構(gòu)［M］．中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999．57．

［28］張文顯．法哲學(xué)范疇研究［M］．中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001．116．

［29］周亞越．行政問(wèn)責(zé)制研究［M］．中國(guó)檢察出版社，2006．285．

第4篇：論述依法行政的基本要求范文

今天在這里召開全局干警大會(huì)，主要任務(wù)是貫徹落實(shí)一系列會(huì)議精神，對(duì)集中整治影響發(fā)展環(huán)境的干部作風(fēng)突出問(wèn)題活動(dòng)進(jìn)行動(dòng)員，部署當(dāng)前階段的工作。下面，我講四點(diǎn)意見：

一、狠抓隊(duì)伍，認(rèn)真開展政法干警核心價(jià)值觀教育活動(dòng)

在去年召開的全國(guó)政法工作會(huì)議上，書記作了重要講話，他要求各級(jí)政法機(jī)關(guān)要把政法干警核心價(jià)值觀教育作為政法文化建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)，認(rèn)真組織開展政法干警核心價(jià)值觀宣傳教育實(shí)踐活動(dòng)。

中央政法委把政法干警核心價(jià)值觀概括為“忠誠(chéng)、為民、公正、廉潔”?！爸艺\(chéng)”就是忠于黨、忠于國(guó)家、忠于人民、忠于法律，這是政法干警的政治本色；“為民”就是始終把人民放在心中最高位置，切實(shí)做到執(zhí)法為民，這是政法干警的宗旨理念；“公正”，就是公正執(zhí)法司法、維護(hù)社會(huì)公平正義，這是政法干警的神圣職責(zé)；“廉潔”，就是清正廉明、無(wú)私奉獻(xiàn)，這是政法干警的基本操守。這八個(gè)字深刻總結(jié)了政法機(jī)關(guān)對(duì)干警核心價(jià)值觀的探索實(shí)踐，落實(shí)了中央關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)的要求，是黨和人民對(duì)政法隊(duì)伍的基本要求，也是廣大政法干警必須自覺堅(jiān)持的共同價(jià)值取向。

在全國(guó)政法系統(tǒng)中組織開展核心價(jià)值觀教育實(shí)踐活動(dòng)，是中央政法委作出的重要部署，是今年政法隊(duì)伍建設(shè)的首要任務(wù)。全局干警要提高認(rèn)識(shí)，不斷增強(qiáng)搞好教育的主動(dòng)性和責(zé)任感，真正把思想統(tǒng)一到中央政法委的部署要求上來(lái)。按照中央要求，把政法干警核心價(jià)值觀教育與中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系教育和總書記在建黨90周年大會(huì)上的重要論述“四考驗(yàn)”、“四危險(xiǎn)”（執(zhí)政考驗(yàn)、改革開放考驗(yàn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)、外部環(huán)境考驗(yàn)，精神懈怠的危險(xiǎn)、能力不足的危險(xiǎn)、脫離群眾的危險(xiǎn)、消極腐敗的危險(xiǎn)）緊密結(jié)合起來(lái)，與社會(huì)主義核心價(jià)值體系教育、社會(huì)主義法治理念教育和政法職業(yè)道德教育、紀(jì)律作風(fēng)教育、廉潔從政教育緊密結(jié)合起來(lái)，深刻領(lǐng)會(huì)政法干警核心價(jià)值觀的精神實(shí)質(zhì)，準(zhǔn)確把握其科學(xué)內(nèi)涵，堅(jiān)持用核心價(jià)值觀指導(dǎo)思想和實(shí)踐，真正將其內(nèi)化于心、外化于行。

全局干警要做到“三結(jié)合、三認(rèn)真”，把集中學(xué)習(xí)和個(gè)人自學(xué)結(jié)合起來(lái)，認(rèn)真組織好學(xué)習(xí)；把通讀文件與專題討論結(jié)合起來(lái)，認(rèn)真組織好討論；把價(jià)值觀學(xué)習(xí)和司法行政工作結(jié)合起來(lái)，認(rèn)真指導(dǎo)好實(shí)踐。按照政法干警核心價(jià)值觀的根本要求，深入自查在思想觀念和工作實(shí)踐中不符合、不適應(yīng)的問(wèn)題，制定整改措施，認(rèn)真組織好整改。以踐行政法干警核心價(jià)值觀為主線，持續(xù)開展“創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)”、“治庸治懶治散”、“五新”解放思想主題教育等主題實(shí)踐活動(dòng)，進(jìn)一步提升隊(duì)伍素質(zhì)，提升服務(wù)質(zhì)量，提升社會(huì)影響力。

全局干警要通過(guò)牢固樹立和踐行政法干警核心價(jià)值觀，使廣大干警始終堅(jiān)持黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上的“三個(gè)至上”，切實(shí)做到黨在心中、人民在心中、法在心中、正義在心中的“四個(gè)在心中”，確保司法行政工作和隊(duì)伍建設(shè)的正確方向，自覺扎根基層、愛崗敬業(yè)、開拓進(jìn)取。

二、嚴(yán)肅紀(jì)律，扎實(shí)開展集中整治影響發(fā)展環(huán)境的干部作風(fēng)突出問(wèn)題活動(dòng)

2月13日晚，縣委、縣政府召開全縣集中整治影響發(fā)展環(huán)境的干部作風(fēng)突出問(wèn)題活動(dòng)暨進(jìn)一步深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)大會(huì)。會(huì)議動(dòng)員和部署全縣集中整治影響發(fā)展環(huán)境的干部作風(fēng)突出問(wèn)題活動(dòng)。

我們司法局一定要按照縣委、縣政府的統(tǒng)一部署和工作要求，采取更加得力過(guò)硬的措施，扎實(shí)有力地推進(jìn)集中整治活動(dòng)。要圍繞“改進(jìn)作風(fēng)、提升效能、優(yōu)化環(huán)境”的目標(biāo)，切實(shí)解決干部作風(fēng)中存在的突出問(wèn)題；圍繞“窗口服務(wù)、陽(yáng)光交易、信息公開”的目標(biāo)，切實(shí)提高司法行政的服務(wù)效率和透明度，開展干部作風(fēng)突出問(wèn)題集中整治，進(jìn)一步深化政務(wù)公開、加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)。

按照會(huì)議要求，我們迅速召開了班子成員會(huì)議，傳達(dá)學(xué)習(xí)了會(huì)議精神，成立了縣司法局集中整治影響發(fā)展環(huán)境的干部作風(fēng)突出問(wèn)題活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組以我為組長(zhǎng)，副局長(zhǎng)及黨組成員為小組副組長(zhǎng)，各股、室、所負(fù)責(zé)人為成員，下設(shè)辦公室、督察組。辦公室負(fù)責(zé)活動(dòng)的具體指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)和信息報(bào)送工作。督察組負(fù)責(zé)督查工作中的不良作風(fēng)，督促整治活動(dòng)認(rèn)真扎實(shí)地開展。

作風(fēng)建設(shè)督察組要做到“四嚴(yán)查、四整治”，嚴(yán)查損害群眾利益的行為，整治對(duì)待群眾冷漠生硬、態(tài)度惡劣的問(wèn)題；嚴(yán)查干部隊(duì)伍紀(jì)律作風(fēng)懶散，整治不作為甚至亂作為的問(wèn)題；嚴(yán)查干部隊(duì)伍不良的精神狀態(tài)，整治執(zhí)行能力不強(qiáng)、執(zhí)行水平不高的問(wèn)題；嚴(yán)查法律服務(wù)中的違法違紀(jì)案件，整治法律服務(wù)中介機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員亂接案、亂收費(fèi)、亂辦案的“三亂”問(wèn)題。

三、強(qiáng)化職能，進(jìn)一步做好基層司法所建設(shè)的服務(wù)管理工作

新形勢(shì)下的人民內(nèi)部矛盾出現(xiàn)的新變化，基層各種涉法問(wèn)題的不斷增多，迫切需要進(jìn)一步強(qiáng)化基層司法所的工作，以滿足基層對(duì)法律服務(wù)和法律保障日益增長(zhǎng)的需求。局各股室要充分認(rèn)識(shí)司法所工作的重要性和緊迫性，采取有力措施，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)司法所建設(shè)和司法所工作的管理和指導(dǎo)，做好“五個(gè)進(jìn)一步”：

一是進(jìn)一步深化對(duì)基層司法所地位和作用的認(rèn)識(shí)。司法所擔(dān)負(fù)著具體組織實(shí)施基層司法行政各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，直接面向廣大群眾提供法律服務(wù)和法律保障的重要職能，是我局服務(wù)大局、服務(wù)群眾、服務(wù)社會(huì)的重要渠道和前沿陣地。

二是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)及方式。善于運(yùn)用其他省市司法所建設(shè)和工作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我縣實(shí)際，深入基層調(diào)查研究，不斷總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，解決新問(wèn)題，提出新思路。

三是進(jìn)一步理順對(duì)司法所業(yè)務(wù)工作的管理體制。完善指導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制，抓好建章立制工作，把對(duì)司法所業(yè)務(wù)工作的指導(dǎo)管理盡快納入到規(guī)范化、制度化的軌道。

四是進(jìn)一步從強(qiáng)化基層工作的角度，拿出服務(wù)基層的措施來(lái)。加強(qiáng)各項(xiàng)工作的協(xié)調(diào)，充實(shí)對(duì)基層工作扶持的力度，著力解決司法所建設(shè)面臨的各種問(wèn)題和困難，以適應(yīng)開拓基層司法行政工作新局面的需要。

五是進(jìn)一步提高司法所干警政策理論水平和業(yè)務(wù)技能。通過(guò)培訓(xùn)規(guī)范街道司法所各項(xiàng)工作，培訓(xùn)要以理論聯(lián)系實(shí)際為原則，以“實(shí)際、實(shí)用、實(shí)效”為要求，從提高司法所干警綜合素質(zhì)和實(shí)際能力出發(fā)，優(yōu)化培訓(xùn)內(nèi)容，創(chuàng)新培訓(xùn)方式，增強(qiáng)培訓(xùn)針對(duì)性和實(shí)效性。二月底至三月初，我們將組織全體司法所干警進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，由局領(lǐng)導(dǎo)和各股室負(fù)責(zé)人圍繞公文寫作、法律服務(wù)、法制宣傳、人民調(diào)解、社區(qū)矯正等內(nèi)容給大家上課。

四、抓住機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)基層司法所工作正?；?、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化

在縣三級(jí)干部會(huì)議上，鄭光泉書記要求，要堅(jiān)持一手抓教育、一手抓打擊，提高公民知法、守法、用法的水平，從源頭上減少破壞發(fā)展環(huán)境的違法犯罪行為的發(fā)生。這不僅是對(duì)我局工作提出了要求，同時(shí)，也是為我局不斷開創(chuàng)工作新局面提供了機(jī)遇。司法所是化解群眾矛盾、預(yù)防犯罪的第一道防線，在縣委、縣政府對(duì)基層司法法所建設(shè)的高度重視下，司法所辦公用房已經(jīng)解決，人員、編制、經(jīng)費(fèi)正在逐步加強(qiáng)。萬(wàn)事俱備，就看我們?nèi)绾未蚝眠@“第一槍”，而且新上任的八位所長(zhǎng)之前都沒有接觸過(guò)司法所的工作，就如何開展好司法所工作，我談以下三點(diǎn)：

一是要轉(zhuǎn)變角色，找準(zhǔn)位置。首先，盡快掌握社情民意。司法所是司法局在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的的派出機(jī)構(gòu)，日常多與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)接觸，要主動(dòng)地為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法行政、依法管理提供法律意見和建議，發(fā)揮法律參謀助手作用，認(rèn)真地完成好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府交辦的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的工作任務(wù)；其次，盡快開展人民調(diào)解。通過(guò)管理人民調(diào)解工作，與多部門合作調(diào)解民間糾紛，及時(shí)把群眾矛盾化解在村組，做到小事不出村，大事不出鄉(xiāng)，使問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)；通過(guò)組織開展法制宣傳教育工作，結(jié)合“法律六進(jìn)”、“送法下鄉(xiāng)”活動(dòng)，讓群眾知曉法律服務(wù)范圍、聯(lián)系電話以及辦公地點(diǎn)，方便群眾聯(lián)系律師，享受便捷的法律咨詢及維權(quán)服務(wù)。運(yùn)用法律服務(wù)或法律援助手段幫助農(nóng)民群眾同各種坑農(nóng)、害農(nóng)行為作斗爭(zhēng)，維護(hù)廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定；再次，盡快開展安置幫教及社區(qū)矯正。通過(guò)搞清楚服刑人員的基本情況、犯罪情況、社會(huì)支持系統(tǒng)的情況，做好審前社會(huì)調(diào)查，為法院搞好規(guī)范化量刑的改革提供有力的參考依據(jù)，使法院在判決或裁定時(shí)適用法律更準(zhǔn)確，量刑更合理。通過(guò)了解刑釋解教人員的個(gè)人、家庭情況，因人幫教，幫助幫教對(duì)象解決在生活、法律、心理等方面遇到的困難和問(wèn)題；對(duì)有重新違法犯罪傾向的刑釋解教人員進(jìn)行幫助教育，落實(shí)重新違法犯罪的預(yù)防措施，把重新犯罪率控制在3%以下。

二是要苦練內(nèi)功，優(yōu)化服務(wù)。針對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作需求，司法所干警應(yīng)該以加強(qiáng)學(xué)習(xí)提升服務(wù)質(zhì)量，充利用業(yè)余時(shí)間加強(qiáng)對(duì)土地承包、計(jì)劃生育、宅基地管理、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)管理、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等法律知識(shí)和司法所業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)。在去年的司法考試中，我局有9人參加，5人通過(guò)，通過(guò)率為55%。希望這些同志要再接再厲，以更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)習(xí)態(tài)度，在法律實(shí)踐中學(xué)習(xí)成長(zhǎng)，以更加扎實(shí)的辦案作風(fēng)，為基層群眾提供法律服務(wù)。

目前，司法所干警少、任務(wù)重、頭緒多，各所可以通過(guò)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)“30米法治長(zhǎng)廊”和創(chuàng)新基層司法行政工作理念及工作載體強(qiáng)化服務(wù)能力，讓基層群眾真正了解到司法所的職能作用，為司法所工作的開展打下良好的基礎(chǔ)。

三是要樹立信心，下定決心。當(dāng)前，我縣司法所建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了歷史上最好的發(fā)展時(shí)期，特別是在新一屆的縣委、縣政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我們已具備了實(shí)現(xiàn)科學(xué)建設(shè)的很多優(yōu)勢(shì)：一是環(huán)境優(yōu)勢(shì)。縣三級(jí)干部大會(huì)的召開，極大地激發(fā)了全縣人民謀事創(chuàng)業(yè)的積極性和進(jìn)取心，當(dāng)前全縣干群心齊氣順、干勁十足，形成了團(tuán)結(jié)干事的良好氛圍，有利于各項(xiàng)工作的推動(dòng)和開展。二是待遇優(yōu)勢(shì)。我們已經(jīng)落實(shí)好司法所的副科級(jí)待遇及辦公經(jīng)費(fèi)，能真正做到從優(yōu)待警。三是人員優(yōu)勢(shì)。司法所隊(duì)伍正在不斷壯大，通過(guò)事業(yè)招考的15名司法所干警即將到位，并且我們正在與組織人事部門協(xié)商，在今年下半年還將公開向社會(huì)考錄調(diào)入一批人員，充實(shí)到基層司法所。四是司法所建設(shè)后發(fā)優(yōu)勢(shì)。由于近幾年來(lái)我們的基層司法所建設(shè)比較緩慢，基層群眾對(duì)法律服務(wù)需求的空間很大，而有些基層司法所還是停留在“一人所”階段，甚至只有“廟”沒有“和尚”。講過(guò)，“一張白紙，沒有負(fù)擔(dān)，好寫最新最美的文字，好畫最新最美的圖畫”，司法所正等著各位所長(zhǎng)去“施展拳腳”。在今后工作中，我們一定要正確把握發(fā)展形勢(shì)，不斷解放思想，樹立加快司法所建設(shè)的信心。

第5篇：論述依法行政的基本要求范文

一、我國(guó)政府采購(gòu)的效益評(píng)價(jià)

（一）直接經(jīng)濟(jì)效益

1.采購(gòu)資金節(jié)支率。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐表明，政府采購(gòu)可以大幅節(jié)約財(cái)政資金。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入、操作過(guò)程的透明、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的簡(jiǎn)化是實(shí)現(xiàn)資金節(jié)約的主要因素。政府采購(gòu)支出占一國(guó)GDP的比重一般在10％左右，節(jié)約率為10％。按照這個(gè)比例計(jì)算，我國(guó)GDP約為九萬(wàn)億元，如全面推行政府采購(gòu)，可節(jié)約資金900億元。從我國(guó)試行政府采購(gòu)的實(shí)際情況來(lái)看，2000年全國(guó)政府采購(gòu)327.9億元，比上年增長(zhǎng)1.5倍，節(jié)約資金42.5億元，其中預(yù)算資金節(jié)約25.7億元，節(jié)支率為11.6％。

2.政府運(yùn)行成本的控制。政府采購(gòu)就其采購(gòu)主體看，具有特定性，主要是指依靠財(cái)政資金運(yùn)作的政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和公共事業(yè)單位。就其資金來(lái)源看，無(wú)論是財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金還是預(yù)算外自籌的資金，最終都表現(xiàn)為納稅人的稅收承擔(dān)或政府公共服務(wù)收費(fèi)，因此，政府采購(gòu)總額的控制實(shí)質(zhì)上演化為對(duì)政府運(yùn)行成本的控制。加入WTO后，政府職能主要定位于營(yíng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。這要求政府運(yùn)作成本盡可能低，政府采購(gòu)規(guī)模必須控制在一定限度內(nèi)。

（二）社會(huì)效益

1.政府采購(gòu)的政策效應(yīng)。政府采購(gòu)是財(cái)政的重要工具，采購(gòu)的數(shù)量、品種、頻率，直接影響到財(cái)政政策效應(yīng)。首先，政府采購(gòu)量的擴(kuò)張或收縮，可通過(guò)乘數(shù)效應(yīng)，引起國(guó)民經(jīng)濟(jì)成倍地?cái)U(kuò)張或收縮。據(jù)測(cè)算，我國(guó)的政府購(gòu)買支出乘數(shù)不考慮稅收傾向（或稅率）為2.42，考慮稅收傾向（或稅率）為1.93.2002年我國(guó)政府采購(gòu)預(yù)計(jì)可達(dá)1000億元，那么可推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)約2％，在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率中的貢獻(xiàn)率將超過(guò)25％。其次，政府采購(gòu)的結(jié)構(gòu)可以對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的某些部門或行業(yè)起著調(diào)節(jié)作用。

2.反壟斷、扶持民族產(chǎn)業(yè)。壟斷是當(dāng)今經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)常態(tài)。在政府采購(gòu)中它通過(guò)壟斷高價(jià)加大了政府運(yùn)行成本，充分利用政府采購(gòu)集中性、連續(xù)性的特點(diǎn)，一是可以抑制壟斷高價(jià)給政府帶來(lái)的開支的大幅增加，減少政府運(yùn)行成本；二是以其強(qiáng)大購(gòu)買力，通過(guò)直接購(gòu)買某種產(chǎn)品、擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)占有率，對(duì)弱勢(shì)企業(yè)有很強(qiáng)的扶持作用，有利于促進(jìn)他們的發(fā)展。

3.彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷。政府購(gòu)買力的集中性使其可以通過(guò)集中購(gòu)買彌補(bǔ)市場(chǎng)對(duì)資源配置的缺陷，在基礎(chǔ)性、公共性等投資大、回收期長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行工程采購(gòu)或產(chǎn)品購(gòu)買，使整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更加合理，政府購(gòu)買的社會(huì)效益得以發(fā)揮。

4.實(shí)現(xiàn)機(jī)制轉(zhuǎn)換，加強(qiáng)廉政建設(shè)。政府采購(gòu)是政府主導(dǎo)型制度創(chuàng)新，其最主要的代表形式，就是引入與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通行規(guī)則兼容的公開招標(biāo)、投標(biāo)，形成一套透明、有效、能夠趨向于公開、公平、公正的采購(gòu)新機(jī)制。新機(jī)制可以排除原來(lái)分散采購(gòu)情況下大量發(fā)生的弊端，使暗中交易難以進(jìn)行，抑制那些滋長(zhǎng)腐敗行徑的可能條件，從而為加強(qiáng)廉政建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

（三）生態(tài)環(huán)境效益

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已成為影響人類社會(huì)與我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的最重要問(wèn)題之一。生態(tài)環(huán)境工程由于投資量的巨大及其收益外部性，使通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制讓社會(huì)資源向此類工程轉(zhuǎn)移出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。因此，政府用“有形的手”進(jìn)行生態(tài)工程采購(gòu)十分必要，可以發(fā)揮出政府采購(gòu)的生態(tài)環(huán)境效益。

二、政府采購(gòu)制度改革中的問(wèn)題分析

實(shí)行政府采購(gòu)是我國(guó)一項(xiàng)具有重大影響的財(cái)政制度改革措施，但目前我國(guó)統(tǒng)一高效的政府采購(gòu)制度尚未形成，需要進(jìn)一步改革目前的預(yù)算管理體制，構(gòu)建政府采購(gòu)的監(jiān)督約束機(jī)制，完善政府采購(gòu)的法律體系和投招標(biāo)制度體系，加強(qiáng)政府采購(gòu)人才的培養(yǎng)，以使我國(guó)政府采購(gòu)最終走向法制化和規(guī)范化，大幅提高政府采購(gòu)的效率。

（一）有專家認(rèn)為，對(duì)于政府采購(gòu)額的范圍，各個(gè)地區(qū)在各個(gè)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期制定的標(biāo)準(zhǔn)不盡相同

現(xiàn)今我國(guó)的采購(gòu)制度是政府集中采購(gòu)與基層分散采購(gòu)相結(jié)合的過(guò)渡狀態(tài)，我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，在全國(guó)范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)是很不切合實(shí)際的，各地應(yīng)因地制宜，國(guó)家財(cái)政部則可根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)情況作一個(gè)合理的籠統(tǒng)范圍界定，使各地區(qū)在既定的合理范圍內(nèi)參照規(guī)范執(zhí)行?？傊?，盡快對(duì)政府采購(gòu)額進(jìn)行界定不僅是完善和規(guī)范采購(gòu)制度，也是我國(guó)采購(gòu)制度走向標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、國(guó)際化，適應(yīng)加入WTO的迫切要求。

另外，政府采購(gòu)不應(yīng)只注重節(jié)約，而應(yīng)注重系統(tǒng)效應(yīng)。從前者看，政府采購(gòu)注重經(jīng)濟(jì)效應(yīng)是由我國(guó)當(dāng)前的國(guó)情所決定的，它是達(dá)到“少花錢多辦事”目的的一種便捷途徑。但是，實(shí)行政府采購(gòu)本身并不一定能優(yōu)化財(cái)政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，達(dá)到提高財(cái)政資金使用效率的目標(biāo)，關(guān)鍵在于建立一個(gè)什么樣的政府采購(gòu)制度體系。隨著這項(xiàng)財(cái)政支出改革的不斷深化，政府采購(gòu)正朝著規(guī)范化方向發(fā)展，并將發(fā)揮其對(duì)整個(gè)社會(huì)的輻射和聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。當(dāng)政府采購(gòu)達(dá)到成熟的階段后，隨著采購(gòu)金額不斷減少，財(cái)政收入不斷增加，政府采購(gòu)比例將會(huì)不斷下降，其經(jīng)濟(jì)目的將會(huì)不斷弱化。從后者看，政府采購(gòu)是個(gè)系統(tǒng)工程，會(huì)產(chǎn)生系統(tǒng)效應(yīng)。其一建立政府采購(gòu)制度有助于增強(qiáng)政府的公仆意識(shí)和公民的主人翁意識(shí)。其二有助于樹立政府也是消費(fèi)者的觀念。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，政府不僅要消費(fèi)，而且是一個(gè)國(guó)家里最大的單一消費(fèi)者，其消費(fèi)量通常約占整個(gè)國(guó)家消費(fèi)總量的1／10.其三有利于加強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下宏觀調(diào)控的力度，例如通過(guò)國(guó)家儲(chǔ)備糧的政府集中采購(gòu)和適時(shí)發(fā)放，向農(nóng)民發(fā)出信息，調(diào)整糧食種植品種、標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)既保護(hù)農(nóng)民利益又更新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的目的，而不必再采取制定播種計(jì)劃等行政強(qiáng)制手段。

（二）另有專家對(duì)我國(guó)實(shí)行的政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置提出見解

1.我國(guó)實(shí)行的是集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合的政府采購(gòu)模式，這是符合我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情的切實(shí)可行的做法。但集中采購(gòu)由于是專門機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員負(fù)責(zé)操作，因而規(guī)范性比部門分散采購(gòu)要強(qiáng)，因此，在選擇政府采購(gòu)模式中，堅(jiān)持集中與分散相結(jié)合的同時(shí)，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)以集中采購(gòu)為主，尤其是在政府采購(gòu)制度建立之初。這就要求我們?cè)谒枷肷蠎?yīng)對(duì)目前的政府采購(gòu)模式有一個(gè)正確和全面的認(rèn)識(shí)，集中采購(gòu)是政府采購(gòu)；按照政府采購(gòu)制度規(guī)定程序和方式組織的分散采購(gòu)也是政府采購(gòu)。在這一認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)集中采購(gòu)和分散采購(gòu)進(jìn)行科學(xué)合理的界定，即：集中采購(gòu)就是由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織的屬于集中采購(gòu)目錄之內(nèi)的項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)；分散采購(gòu)是由各部門按照政府采購(gòu)制度規(guī)定的程序和方式組織的集中采購(gòu)目錄之外的應(yīng)執(zhí)行采購(gòu)制度項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)。同時(shí)，鼓勵(lì)各部門將分散采購(gòu)項(xiàng)目委托給集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或有資質(zhì)的社會(huì)招標(biāo)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。

2.我國(guó)政府采購(gòu)工作剛剛起步，對(duì)政府采購(gòu)制度的認(rèn)識(shí)不到位，政府采購(gòu)規(guī)模偏小，地區(qū)之間發(fā)展不平衡，政府采購(gòu)法律、法規(guī)制度建設(shè)相對(duì)滯后，政府執(zhí)行不到位，監(jiān)督檢查的力度不大，這種現(xiàn)狀就決定了財(cái)政部門在推行政府采購(gòu)制度改革的特殊地位和作用，決定了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)作為全額事業(yè)單位的現(xiàn)實(shí)合理性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完全建立和政府采購(gòu)制度規(guī)范化以后，可以考慮集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)與政府部門脫鉤，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)中介機(jī)構(gòu)。

3.目前，我國(guó)各地實(shí)行政府采購(gòu)制度的時(shí)間都不是很長(zhǎng)，無(wú)論是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還是理論知識(shí)都比較缺乏。采購(gòu)機(jī)構(gòu)越多，各個(gè)機(jī)構(gòu)做法差異越大，不利于統(tǒng)一管理和規(guī)范，也不利于集中采購(gòu)規(guī)模效益的發(fā)揮。設(shè)置一個(gè)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)可以最大限度地減少扯皮和摩擦?？紤]到我國(guó)政府采購(gòu)的現(xiàn)狀，省以下集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)只宜設(shè)立一個(gè)。

綜上所述，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的設(shè)置至少應(yīng)堅(jiān)持以下三項(xiàng)原則：（1）堅(jiān)持與我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)模式相一致的原則；（2）堅(jiān)持有利于推進(jìn)政府采購(gòu)制度全面實(shí)施的原則；（3）堅(jiān)持有利于政府采購(gòu)規(guī)模效益發(fā)揮、節(jié)約采購(gòu)成本的原則。

（三）還有專家認(rèn)為，我們進(jìn)行政府采購(gòu)制度改革，同正在進(jìn)行的財(cái)政支出管理制度改革的另外兩項(xiàng)改革——細(xì)化預(yù)算編制、編制部門預(yù)算，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度一樣，不是財(cái)政部門攬權(quán)，而是自我削權(quán)，帶頭依法理財(cái)，自覺地接受各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)及其他各個(gè)方面的監(jiān)督。

我們實(shí)行政府采購(gòu)制度改革，是為了建立一種規(guī)范化的制度，將政府采購(gòu)預(yù)算的編制與審批、政府采購(gòu)計(jì)劃的編制與執(zhí)行、集中采購(gòu)目錄的確定、政府采購(gòu)方式的采用、政府采購(gòu)程度的實(shí)行、供應(yīng)商和用戶合法權(quán)益的保護(hù)、政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督等都納入法制化管理的軌道。這不僅對(duì)政府采購(gòu)當(dāng)事人、中介機(jī)構(gòu)有制約，而且對(duì)政府采購(gòu)主管部門也有制約，各個(gè)方面都要嚴(yán)格依法辦事，才能充分發(fā)揮政府采購(gòu)的作用。

政府采購(gòu)應(yīng)提高透明度，不僅僅是有關(guān)政府采購(gòu)的法律、法規(guī)和政策、集中采購(gòu)目錄、招標(biāo)文件、中標(biāo)或定標(biāo)通知等要公開，還要明確規(guī)定幾種采購(gòu)方式，達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)的必須實(shí)行公開招標(biāo)采購(gòu)或邀請(qǐng)招標(biāo)采購(gòu)；明確規(guī)定政府采購(gòu)當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)；供應(yīng)商和用戶實(shí)施監(jiān)督的權(quán)利和途徑；各有關(guān)方面進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)權(quán)限；違反政府采購(gòu)法規(guī)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的法律后果等等。除涉及國(guó)家安全或發(fā)生緊急情況的政府采購(gòu)?fù)?，一切政府采?gòu)活動(dòng)都擺在明面，讓大家都看得見、看得明白，以利于認(rèn)真執(zhí)行和監(jiān)督。

（四）還有專家認(rèn)為，目前世界各國(guó)政府采購(gòu)模式主要包括三種：集中采購(gòu)、分散采購(gòu)和適度集中采購(gòu)。

集中采購(gòu)，是由一國(guó)財(cái)政部門或指定的政府部門負(fù)責(zé)本級(jí)政府的所有采購(gòu)事宜；分散采購(gòu)，指由各預(yù)算單位自己決定各項(xiàng)采購(gòu)事宜；適度集中采購(gòu)，又稱為半集中半分散采購(gòu)，指財(cái)政部門或指定部門負(fù)責(zé)一些貨物、勞務(wù)、工程（主要是大額合同）的采購(gòu)事項(xiàng)，其他則由各支出單位自行采購(gòu)。

各國(guó)的采購(gòu)模式不盡相同，完全實(shí)行分散采購(gòu)的國(guó)家不多，多數(shù)國(guó)家實(shí)行適度集中采購(gòu)。從采購(gòu)模式的歷史來(lái)看，很多國(guó)家的采購(gòu)模式都經(jīng)歷了從集中采購(gòu)模式到不斷分散的過(guò)程。分散采購(gòu)可以避免集中采購(gòu)帶來(lái)的商品化和統(tǒng)一化；可以提高采購(gòu)效率；由于合同不斷延續(xù)，可以獲得較好的售后服務(wù)。但分散采購(gòu)?fù)鶡o(wú)法取得規(guī)模經(jīng)濟(jì)，而且分散采購(gòu)的監(jiān)督仍然是困擾各國(guó)政府的難題。

界定集中采購(gòu)和分散采購(gòu)的理論標(biāo)準(zhǔn)就是采購(gòu)成本。采購(gòu)成本標(biāo)準(zhǔn)的建立有一個(gè)重要的前提條件，即采購(gòu)收益相等，或者說(shuō)是在采購(gòu)的價(jià)格和集后服務(wù)完全一致的情況下。在具體實(shí)踐中，可以找到集中采購(gòu)和分散采購(gòu)的成本臨界點(diǎn)。政府采購(gòu)工作的主要成本包括政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)、公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)等，只要對(duì)此作出相應(yīng)分析，就可以大致計(jì)算出成本臨界點(diǎn)。在這個(gè)成本臨界點(diǎn)之上的政府采購(gòu)采用集中采購(gòu)，在成本臨界點(diǎn)之下的采用分散采購(gòu)。

（五）還有專家認(rèn)為，所謂政府采購(gòu)制度改革，就是要找到一種低成本、高效率、能使監(jiān)督落到實(shí)處的政府采購(gòu)方式或機(jī)制，并把它制度化、規(guī)范化。

政府采購(gòu)制度要改革，焦點(diǎn)與關(guān)鍵就是選擇什么樣的思路，從立法角度講則涉及我們?cè)谡少?gòu)方面基本的立法精神是什么：是走集中采購(gòu)之路，還是盡可能維持分散采購(gòu)?，F(xiàn)在成為熱點(diǎn)的集中、分散爭(zhēng)論，實(shí)際上就是一種機(jī)制之爭(zhēng)，而機(jī)制之爭(zhēng)，實(shí)質(zhì)上是怎樣為處理觸動(dòng)既得利益、實(shí)施制度創(chuàng)新的問(wèn)題。如果我們堅(jiān)持政府采購(gòu)制度改革的基本要求，爭(zhēng)取形成一個(gè)合理的制度框架，那么應(yīng)該堅(jiān)持：凡能夠?qū)嵭屑胁少?gòu)的，就不應(yīng)該實(shí)行分散采購(gòu)；凡能夠?qū)嵭姓袠?biāo)方式完成的政府采購(gòu)，就不應(yīng)該考慮非招標(biāo)方式。

三、推進(jìn)政府采購(gòu)制度改革的政策建議

政府采購(gòu)因涉及主要來(lái)自納稅人的巨額資金和重要公共利益，其有關(guān)的政策與建議受到社會(huì)各界的高度重視。主要的政策建議集中在以下幾個(gè)方面：

（一）強(qiáng)調(diào)公平、公正、公開競(jìng)爭(zhēng)的原則

政府采購(gòu)作為政府參與市場(chǎng)的一種活動(dòng)形式，必須履行市場(chǎng)準(zhǔn)則，使所有能成為供應(yīng)商的企業(yè)都可以平等、公平地參與競(jìng)爭(zhēng)，防止一些廠商和機(jī)構(gòu)控制、壟斷政府采購(gòu)市場(chǎng)。公開性原則是確保公平、公正競(jìng)爭(zhēng)的前提，如果政府采購(gòu)制度不公開，那么公平和公正競(jìng)爭(zhēng)就無(wú)從談起。我國(guó)目前的政府采購(gòu)信息也是逐漸公開，但由于行業(yè)分割，這些信息常常只在專業(yè)報(bào)刊上刊登，公開性不夠。我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)龐大，信息量多，國(guó)家應(yīng)當(dāng)成立專業(yè)性報(bào)刊，負(fù)責(zé)刊登采購(gòu)信息。同時(shí)應(yīng)著手建立我國(guó)的政府采購(gòu)信息互聯(lián)網(wǎng)，以發(fā)揮計(jì)算機(jī)在政府采購(gòu)中的作用。與公平、公正、公開競(jìng)爭(zhēng)原則相適應(yīng)，我國(guó)的政府采購(gòu)制度近期內(nèi)應(yīng)選擇以競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購(gòu)方式為主，其他采購(gòu)方式為輔。

（二）堅(jiān)持依法采購(gòu)，強(qiáng)調(diào)公共監(jiān)督

鑒于政府采購(gòu)對(duì)政府形象以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重大影響，按照依法行政的原則，制定我國(guó)的政府采購(gòu)法以及相應(yīng)的配套法規(guī)已是勢(shì)在必行。應(yīng)形成既有中國(guó)特色又能與國(guó)際接軌的政府采購(gòu)法律制度。

（三）注重采購(gòu)過(guò)程的規(guī)模效益和專業(yè)化分工

政府采購(gòu)作為一種公共財(cái)政支出管理的新手段，其創(chuàng)新的過(guò)程本來(lái)就涵蓋了管理效率和社會(huì)效益兩個(gè)方面，然而，更重要的是，效率和效益目標(biāo)的達(dá)到關(guān)鍵在于有效地發(fā)揮規(guī)模效益和專業(yè)化分工的優(yōu)勢(shì)。具體要求：（1）以集中采購(gòu)為主，利用量多的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮采購(gòu)商品的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。（2）建立專門的政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)，配置專業(yè)人員和設(shè)備，實(shí)行專業(yè)化管理。

（四）明確財(cái)政的主體地位，有效地形成部門間的合力

目前，公共財(cái)政機(jī)制構(gòu)成了政府采購(gòu)制度的基礎(chǔ)。借鑒國(guó)際慣例，結(jié)合中國(guó)財(cái)政改革的形勢(shì)，明確財(cái)政部門在政府采購(gòu)過(guò)程中的主體地位，是合適而必然的選擇。當(dāng)然，這種主體地位主要是指財(cái)政部門負(fù)有管理政府采購(gòu)中介和執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督政府采購(gòu)運(yùn)作流程、進(jìn)行政府采購(gòu)從業(yè)人員的培訓(xùn)工作和編制政府采購(gòu)預(yù)算等一系列的職能，并不意味著財(cái)政部門能夠直接干預(yù)政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的招投標(biāo)行為，以政府行為來(lái)代替市場(chǎng)行為。我們傾向于將該機(jī)構(gòu)獨(dú)立于財(cái)政部門之外，一方面，有利于公共領(lǐng)域內(nèi)市場(chǎng)操作效率目標(biāo)的達(dá)到；另一方面，財(cái)政部門和政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立，有利于資金撥付和商品采購(gòu)的分工管理，減少公共領(lǐng)域?qū)ぷ獾目赡堋?/p>

在界定清晰財(cái)政主體地位的前提下，根據(jù)我國(guó)行政職能劃分，計(jì)委負(fù)責(zé)規(guī)劃和審批以財(cái)政撥款為主的大型建設(shè)項(xiàng)目，外經(jīng)貿(mào)部負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的對(duì)外事宜，因此，我國(guó)政府采購(gòu)制度的順利執(zhí)行，需要財(cái)政部門協(xié)調(diào)外經(jīng)貿(mào)、計(jì)委等部門的關(guān)系，在分工明確、各司其職的基礎(chǔ)上，緊密配合、相互協(xié)作，促進(jìn)政府采購(gòu)活動(dòng)順利、有效開展。

（五）建立和嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制制度，包括管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部職責(zé)制度等

完善政府采購(gòu)決策、實(shí)施階段的監(jiān)管措施，在政府采購(gòu)決策（立項(xiàng)）階段，要求嚴(yán)格按法定程序進(jìn)行審核、審批，保證政府采購(gòu)預(yù)算的規(guī)范性。要把政府采購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃向社會(huì)公布，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。在實(shí)施階段，要建立健全監(jiān)標(biāo)委員會(huì)制度，合理劃分合同簽訂權(quán)與合同質(zhì)量驗(yàn)收權(quán)。

（六）建立政府補(bǔ)償機(jī)制，設(shè)立政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金

政府補(bǔ)償機(jī)制是解決申訴爭(zhēng)端的基礎(chǔ)。成功的補(bǔ)償機(jī)制有：道歉、重新審查采購(gòu)決定、取消采購(gòu)決定、終止合同、重新招標(biāo)、補(bǔ)償損失、修正有關(guān)采購(gòu)規(guī)劃或程序、暫停采購(gòu)活動(dòng)等。如果沒有合理的保護(hù)和賠償，政府采購(gòu)市場(chǎng)就談不上公平、公正。風(fēng)險(xiǎn)的止損與彌補(bǔ)需要通過(guò)設(shè)立政府采購(gòu)、賠償基金，解決其穩(wěn)定的資金來(lái)源。

（七）加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)行為的控制

由于政府采購(gòu)在我國(guó)尚處于初創(chuàng)階段，在推行過(guò)程中，仍存在一些變異行為，主要表現(xiàn)在片面追求政府采購(gòu)的節(jié)約資金效果，地方保護(hù)主義，以及價(jià)格、信息、招標(biāo)、資格等方面的壟斷。因此，要通過(guò)建立健全政府采購(gòu)制度，加強(qiáng)政府采購(gòu)審計(jì)和監(jiān)督，來(lái)規(guī)范政府采購(gòu)行為，降低采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

（八）切實(shí)搞好政府的采購(gòu)招標(biāo)工作

根據(jù)國(guó)外情況，有公開招標(biāo)、有限招標(biāo)和單一招標(biāo)。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，應(yīng)該有針對(duì)性地做好招標(biāo)工作。在這方面，要注意把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入招標(biāo)中；要實(shí)行多方招標(biāo)，至少有三個(gè)以上的競(jìng)爭(zhēng)者才能從中進(jìn)行選拔；要增加招標(biāo)的透明度，不論是國(guó)內(nèi)招標(biāo)者，還是國(guó)外招標(biāo)者，凡是有關(guān)參加招標(biāo)的資格條件、時(shí)間限制等問(wèn)題均應(yīng)公開。當(dāng)然，對(duì)一些批量采購(gòu)、限額以下的政府采購(gòu)行為，亦可以采取詢價(jià)采購(gòu)的方式。

（九）縣級(jí)政府采購(gòu)工作剛剛起步，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手

1.合理確定采購(gòu)范圍。目前縣級(jí)政府采購(gòu)剛剛起步，基礎(chǔ)管理薄弱。因此，采購(gòu)范圍不宜過(guò)寬過(guò)廣，要本著“突出大宗采購(gòu)，關(guān)注焦點(diǎn)、熱點(diǎn)采購(gòu)，兼顧一般采購(gòu)”的原則，做到有主次、有重輕、有收有放。按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則和WTO規(guī)則，科學(xué)、合理的確定采購(gòu)范圍。

2.公開透明采購(gòu)過(guò)程?？h級(jí)政府采購(gòu)活動(dòng)必須在公開、公正、透明的情況下進(jìn)行。對(duì)采用招標(biāo)方式的采購(gòu)項(xiàng)目，聘請(qǐng)社會(huì)知名人士、有關(guān)職能部門和采購(gòu)單位參加旁聽；對(duì)一般性的集體采購(gòu)要將采購(gòu)商品的數(shù)量、型號(hào)、單價(jià)、額度向社會(huì)進(jìn)行公示，杜絕“暗箱操作”。

3.加強(qiáng)政府采購(gòu)監(jiān)督。（1）建立完善政府采購(gòu)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。在政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部要建立分工明確、相互制衡、相互監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制。從政府采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃的下達(dá)到采購(gòu)預(yù)算的執(zhí)行、招投標(biāo)管理、采購(gòu)合同的簽訂以及資金的撥付等各個(gè)環(huán)節(jié)，都必須建立一套嚴(yán)格規(guī)范的運(yùn)行程序，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的自我監(jiān)督和約束。（2）建立完善政府采購(gòu)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。在政府采購(gòu)活動(dòng)中，接受社會(huì)各階層的有效監(jiān)督。（3）建立完善政府采購(gòu)法制監(jiān)督機(jī)制。

4.嚴(yán)格采購(gòu)預(yù)算編制和執(zhí)行。在政府采購(gòu)預(yù)算編制過(guò)程中，要同財(cái)政年度預(yù)算一并納入部門預(yù)算和財(cái)政總預(yù)算計(jì)劃，并嚴(yán)格按照“兩上兩下”的程序，細(xì)化到采購(gòu)的項(xiàng)目。財(cái)政部門要正式批復(fù)政府采購(gòu)預(yù)算。采購(gòu)部門要嚴(yán)格按單位的采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行采購(gòu)，不得隨意更改。