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航空獎(jiǎng)勵(lì)政策演變與財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)

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航空獎(jiǎng)勵(lì)政策演變與財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)

摘要:當(dāng)前,海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的建設(shè)階段,建設(shè)海南國(guó)際旅游消費(fèi)中心,是海南自貿(mào)區(qū),乃至未來海南自由貿(mào)易港建設(shè)的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。??谧鳛楹D鲜〉氖?huì)城市,是海南政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心,充分利用海口的城市樞紐功能,大力發(fā)展海南航空運(yùn)輸業(yè),將對(duì)海南國(guó)際旅游島和海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)具有重要意義,??诤娇?a href="http://wda8f421.cn/lunwen/czxlw/143456.html" target="_blank">獎(jiǎng)勵(lì)政策在促進(jìn)海南航空運(yùn)輸和旅游業(yè)發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn),本文通過梳理海口航空獎(jiǎng)勵(lì)政策演變,分析這一政策實(shí)施的績(jī)效與意義,并針對(duì)該政策不足之處提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞:航空獎(jiǎng)勵(lì)政策;政策演變;績(jī)效評(píng)價(jià)

民用航空獎(jiǎng)勵(lì)政策作為一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策,對(duì)促進(jìn)地方民航運(yùn)輸業(yè),尤其是提升地區(qū)旅游競(jìng)爭(zhēng)力具有重要的意義。為了拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提升城市形象,國(guó)內(nèi)各大城市,特別是一些二線城市,都在加快民航運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展。國(guó)內(nèi)一些城市紛紛推出了各自的補(bǔ)貼政策,激勵(lì)航空公司、包機(jī)公司開通國(guó)內(nèi)、國(guó)際航線。海南省、??谑袃杉?jí)地方政府為了促進(jìn)海南省和??谑新糜螛I(yè)的發(fā)展,省政府于2004年、市政府于2006年開始實(shí)施,并經(jīng)過不斷的完善和整合,逐步形成的現(xiàn)有比較完善有效的航空獎(jiǎng)勵(lì)政策框架,極大地促進(jìn)了??诿窈綐I(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展。

一、??谑泻娇摘?jiǎng)勵(lì)政策發(fā)展演變

??诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策先后經(jīng)過了省市政策磨合到獨(dú)立制定政策的過程。2004年海南省政府出臺(tái)了《海南省開放部分航權(quán)若干政策的規(guī)定》和《海南省開放部分航權(quán)若干政策規(guī)定實(shí)施細(xì)則》,標(biāo)志著航空獎(jiǎng)勵(lì)政策作為一項(xiàng)獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)政策正式施行。2011年海南省政府增補(bǔ)了《海南省開放航權(quán)若干政策規(guī)定實(shí)施細(xì)則補(bǔ)充規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)充規(guī)定》)。據(jù)統(tǒng)計(jì),2004—2012年,海南省給予民航客運(yùn)業(yè)的省級(jí)財(cái)政投入1.42億元。這一期間,海南省航空獎(jiǎng)勵(lì)政策具有實(shí)驗(yàn)性質(zhì),政策的范圍和規(guī)模都比較小。2006年,為了鼓勵(lì)航空公司或包機(jī)公司擴(kuò)大??谥憋w航線,??谑姓状纬雠_(tái)《??谑羞M(jìn)一步鼓勵(lì)航空客運(yùn)市場(chǎng)開發(fā)暫行辦法》,該辦法的出臺(tái)標(biāo)志著航空獎(jiǎng)勵(lì)政策進(jìn)入省市磨合階段,在此期間,海南省三亞市也相應(yīng)出臺(tái)了類似的航空獎(jiǎng)勵(lì)政策。為了保持政策的連續(xù)性,海口市政府又分別于2008年12月、2010年4月、2011年8月、2012年8月以及2014年1月相繼出臺(tái)相應(yīng)的《海口市進(jìn)一步鼓勵(lì)航空客運(yùn)市場(chǎng)開發(fā)暫行辦法》,進(jìn)一步擴(kuò)大海口航空獎(jiǎng)勵(lì)政策適用的范圍和規(guī)模。2016年,為了提高航空獎(jiǎng)勵(lì)政策市場(chǎng)適用性和效率,海南省政府整合了海口市、三亞市,以及省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼政策,出臺(tái)了《海南省整合和調(diào)整有關(guān)民航客運(yùn)財(cái)政補(bǔ)貼政策條款實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》),《實(shí)施辦法》有效期為1年。根據(jù)《實(shí)施辦法》,為了各地政府有效開發(fā)航空市場(chǎng),省政府將財(cái)政補(bǔ)貼政策權(quán)下放地方政府組織實(shí)施,省政府從資金上給予地方政府支持,不再另行出臺(tái)政策,這標(biāo)志著??诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策進(jìn)入到獨(dú)立制定和實(shí)施階段。從2017年開始,海口市在《實(shí)施辦法》的基礎(chǔ)上相繼出臺(tái)了《??谑泄膭?lì)民航業(yè)發(fā)展財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施辦法》(海府辦〔2017〕310號(hào))和海府辦〔2019〕20號(hào)文件。其中,海府辦〔2019〕20號(hào)文件有效期至2021年12月31日終止。

二、海口市航空獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施的意義

海南島地處中國(guó)最南端,與廣東省隔海相望,由于航運(yùn)受氣候條件影響很大,因此,海南對(duì)外交通“瓶頸”突出,嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了扭轉(zhuǎn)海南交通不便的現(xiàn)狀,1993年海南省政府出資組建海南航空,1995年??诿捞m國(guó)際機(jī)場(chǎng)正式通航,??诿窈绞聵I(yè)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)全新時(shí)期。同時(shí),由于海南經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱、對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不緊密,以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得海南無法依靠?jī)?nèi)生動(dòng)力推動(dòng)海口民航業(yè)的快速發(fā)展。通過積極的產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向,促進(jìn)??诿窈綐I(yè)發(fā)展,就成為提振海通運(yùn)輸和旅游業(yè)的重要舉措。2018年海南建設(shè)30周年之際,海南迎來了全島建設(shè)自貿(mào)區(qū)的歷史新機(jī)遇。建設(shè)區(qū)域空港樞紐、提高海南國(guó)際航空通達(dá)性已成為擺在海南經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。毫無疑問,提高海南的國(guó)際通達(dá)性,促進(jìn)國(guó)際入境旅游,就必須增加新開國(guó)際航線。由于海南屬于典型的島嶼經(jīng)濟(jì),本地人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制了航空和旅游發(fā)展,而為了實(shí)現(xiàn)超常規(guī)跨越式發(fā)展,就必須通過積極的財(cái)政和產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向,刺激產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另外,相對(duì)國(guó)內(nèi)航線而言,國(guó)際航線具有航程長(zhǎng)、成本高、風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn),就需要加大航空獎(jiǎng)勵(lì)政策力度,提高航空公司和包機(jī)公司開發(fā)新航線的積極性。??诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策作為地方產(chǎn)業(yè)政策,其意義主要是通過吸引社會(huì)資本開發(fā)和培育航空市場(chǎng),開通新航線,帶動(dòng)航空運(yùn)輸和旅游業(yè)發(fā)展,進(jìn)而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。從該政策的績(jī)效看,??谑泻娇摘?jiǎng)勵(lì)政策的績(jī)效首先體現(xiàn)在??诿捞m國(guó)際機(jī)場(chǎng)的旅客吞吐量、航班增量,尤其是國(guó)內(nèi)、國(guó)際重要航線,以及國(guó)外入境游客增量;其次是海南的旅游收入和游客的消費(fèi)貢獻(xiàn),由于??诘氖?huì)城市功能,??谑泻娇摘?jiǎng)勵(lì)政策更多的體現(xiàn)在輻射功能,因此,要從全省角度去分析??诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策績(jī)效;同時(shí),隨著海南離島免稅額度放寬,航空獎(jiǎng)勵(lì)政策對(duì)旅游消費(fèi)的貢獻(xiàn)日益凸顯;最后海口市航空獎(jiǎng)勵(lì)政策還體現(xiàn)在間接的績(jī)效,如城市的國(guó)際知名度、城市的營(yíng)商環(huán)境以及航空運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的稅收貢獻(xiàn)和就業(yè)崗位。

三、??诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策財(cái)政支出概況

自海口市旅游委2006年開始實(shí)施航空獎(jiǎng)勵(lì)政策以來,航空獎(jiǎng)勵(lì)的范圍和獎(jiǎng)勵(lì)金額隨著開發(fā)的航線不斷增多而不斷擴(kuò)大,從航班班次獎(jiǎng)勵(lì)和入境境外旅客量獎(jiǎng)勵(lì)、國(guó)內(nèi)航線獎(jiǎng)勵(lì)到境外航線獎(jiǎng)勵(lì),以及到國(guó)外入境游客增量獎(jiǎng)勵(lì),這體現(xiàn)了??谑泻娇摘?jiǎng)勵(lì)政策順應(yīng)了航空客運(yùn)市場(chǎng)發(fā)展需要和美蘭國(guó)際機(jī)場(chǎng)航班由量向質(zhì)的轉(zhuǎn)變,更深層面反映了海口航空獎(jiǎng)勵(lì)政策的有效性。為了更清晰地反映??诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策的實(shí)施情況,本文對(duì)海口市近4年航空獎(jiǎng)勵(lì)政策財(cái)政支出做了匯總,如表1所示。通過表1可發(fā)現(xiàn),海口航空獎(jiǎng)勵(lì)政策在2016年后出現(xiàn)較大變化,即2017年、2018年的航空獎(jiǎng)勵(lì)政策支出大幅增加,主要是受2017年新出臺(tái)的《??谑泄膭?lì)民航業(yè)發(fā)展財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施辦法》(海府辦〔2017〕310號(hào))的影響,2017年??诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策取消了國(guó)內(nèi)航線的獎(jiǎng)勵(lì),主要側(cè)重于國(guó)際航線的扶持,反映了??诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策的重心發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。2017年、2018年省市兩級(jí)財(cái)政對(duì)??谥憋w境外航線補(bǔ)貼占比分別為77.1%和92.1%。受政策的影響,2017年海口新增境外直飛航線12條,2018年海口又新增15條境外直飛航線,全年運(yùn)營(yíng)的境外航線為47條,航線主要分布在東南亞和俄羅斯。

四、??谑泻娇摘?jiǎng)勵(lì)政策績(jī)效綜述

航空獎(jiǎng)勵(lì)政策的績(jī)效評(píng)價(jià)主要包含兩個(gè)部分,一是直接經(jīng)濟(jì)效益,如旅游收入;二是間接社會(huì)效益,如國(guó)際通達(dá)性提高帶來的競(jìng)爭(zhēng)力提升。很顯然,作為一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶持政策,從某種角度看,間接社會(huì)效益要比直接經(jīng)濟(jì)效益更為重要,因?yàn)樗w現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)弱勢(shì)所帶來的競(jìng)爭(zhēng)力不足,所以需要政策扶持。海南島由于與瓊州海峽隔海相望,交通成為海南旅游業(yè)發(fā)展的一個(gè)掣肘,鼓勵(lì)海南的航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展符合地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和旅游業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需要。

(一)直接經(jīng)濟(jì)效益2006年??诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施之前,2005年??诿捞m機(jī)場(chǎng)的旅客吞吐量只有702.74萬人次,航空獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施后,各航空公司紛紛增加了航線數(shù)量和航班密度,到2011年,??诿捞m機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量首次跨入1000萬人次,達(dá)到1016.7萬人次,2017年??诿捞m機(jī)場(chǎng)成功躋身“2000萬級(jí)俱樂部”,成為國(guó)內(nèi)第18家大型繁忙機(jī)場(chǎng)。2018年??诿捞m機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)航線304條,其中國(guó)內(nèi)257條,國(guó)際及地區(qū)47條,實(shí)現(xiàn)了東盟國(guó)家航線的全覆蓋;通航城市157個(gè),其中國(guó)內(nèi)114個(gè),國(guó)際及地區(qū)43個(gè),全年累計(jì)執(zhí)飛航班16.41萬架次,旅客吞吐量達(dá)2412.38萬人次,貨郵行吞吐量32.47萬噸,同比分別增長(zhǎng)5.14%、6.81%、8.53%,在全國(guó)機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量排名中位居前列。2006年海口航空獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施以來,在促進(jìn)海口民航發(fā)展的同時(shí),對(duì)海口乃至全省的旅游業(yè)發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)。??诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策的有效實(shí)施,間接地促進(jìn)全省的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展,對(duì)海南國(guó)際旅游島和國(guó)際旅游消費(fèi)中心建設(shè)產(chǎn)生積極的影響。2018年,海南省接待國(guó)內(nèi)外游客7627.39萬人次,其中,??谌薪哟慰?670.85萬人次,占全省接待國(guó)內(nèi)外游客的35.01%;2018年全省實(shí)現(xiàn)旅游總收入950.16億,其中??谌新糜慰偸杖?98.11億元,占全省旅游收入31.37%。2018年??谛麻_通悉尼等15條國(guó)際航線,??诿捞m機(jī)場(chǎng)境外游客吞吐量113萬人次,增長(zhǎng)29%,創(chuàng)歷史新高。

(二)間接社會(huì)效益交通運(yùn)輸業(yè)作為重要的第三產(chǎn)業(yè),它對(duì)一地區(qū)的生產(chǎn)要素的流動(dòng)方向產(chǎn)生重要的影響,航空運(yùn)輸更是如此。??诤娇摘?jiǎng)勵(lì)政策所帶來的間接社會(huì)效益主要體現(xiàn)在以下方面。一是航線和航班數(shù)量增多,提高了城市的交通便利程度,促進(jìn)了??谂c外部經(jīng)濟(jì)的商貿(mào)往來,帶動(dòng)地區(qū)投資,刺激當(dāng)?shù)叵M(fèi),進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;二是航線作為一個(gè)城市形象的載體,航線的運(yùn)營(yíng)其實(shí)就是城市形象的擴(kuò)散,實(shí)施航空獎(jiǎng)勵(lì)政策,有利于擴(kuò)大??诘膰?guó)際知名度,進(jìn)而促進(jìn)??诘膰?guó)際游客開發(fā);三是航空運(yùn)輸業(yè)和旅游業(yè)的快速發(fā)展,帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè),增加地方稅收,尤其是消費(fèi)購(gòu)物。海南離島免稅政策實(shí)施以來,大量的國(guó)內(nèi)外游客為海南的消費(fèi)購(gòu)物帶來了巨大商機(jī);四是海南是全國(guó)著名的僑鄉(xiāng)之一,海南籍的僑民主要分布在東南亞,僅泰國(guó)就多達(dá)100萬之眾。交通的便利化,對(duì)加強(qiáng)海外華僑與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系起到積極作用。綜上所述,??谧?006年開始實(shí)施航空獎(jiǎng)勵(lì)政策以來,一方面,對(duì)促進(jìn)??诤娇者\(yùn)輸業(yè)和海南旅游業(yè)的發(fā)展起到了積極的作用;另一方面,近年來??诜e極推動(dòng)的境外航線獎(jiǎng)勵(lì),為海南的交通便利化、對(duì)外開放和自貿(mào)區(qū)建設(shè)起到了關(guān)鍵的作用。如今,很多省外游客的出境,都是通過??诿捞m機(jī)場(chǎng)中轉(zhuǎn)出境,大大提高了??诿捞m機(jī)場(chǎng)的樞紐功能,豐富了海口旅游業(yè)態(tài)。

五、??谑泻娇摘?jiǎng)勵(lì)政策不足之處

當(dāng)前,海口市航空獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施面臨最大的不足之處是政策的協(xié)調(diào)性和約束性不夠。所謂政策的協(xié)調(diào)性是指??谑信c三亞市兩地的航空獎(jiǎng)勵(lì)政策凸顯政策的競(jìng)爭(zhēng)性,兩地在新開境外直飛航線和航線培育缺乏有效的溝通機(jī)制,從而降低了兩地政策的效率。這一矛盾主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是新開境外直飛航線,尤其是重要的洲際航線,兩地政府在航線補(bǔ)貼“一事一議”中執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)不一,使得政府在“議價(jià)”決策過程中處于不利地位;二是對(duì)于經(jīng)過3年培育,市場(chǎng)逐漸成熟的航線,??诤腿齺唭傻鼐狈?duì)成熟航線的保護(hù)措施,隨意新增相同境外目的地直飛航線,人為制造兩地航線的政策不平衡,使得原有已完成培育的航線為了維持運(yùn)營(yíng)再度進(jìn)行特殊培育,極大地浪費(fèi)了兩地的財(cái)政支出;三是??诤腿齺唭傻卦谌蛐麻_境外航線的布局缺乏共識(shí),不能從海南省全局的角度和著眼城市功能差異合理分配航線,最大限度地實(shí)現(xiàn)???、三亞兩地的協(xié)調(diào)發(fā)展。在政策的約束性方面,??诤腿齺唭傻睾娇摘?jiǎng)勵(lì)政策均屬于普惠性政策,政府對(duì)政策干預(yù)性、導(dǎo)向性和參與性較弱。如對(duì)新開航線的前期審查、航線運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督,以及培育期評(píng)估缺乏制度性措施,從而弱化了政策效果。首先,政府應(yīng)有計(jì)劃地組織航空公司或包機(jī)公司開展航線市場(chǎng)調(diào)查,擇優(yōu)選擇最具競(jìng)爭(zhēng)力的航空公司、包機(jī)公司以及航線,從財(cái)政貢獻(xiàn)的角度看應(yīng)該優(yōu)先選擇國(guó)內(nèi)航空公司執(zhí)飛;其次,列為培育期航線應(yīng)嚴(yán)格接受政府的監(jiān)督檢查,確保政府清楚航線的實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況;最后,航線培育期結(jié)束,政府應(yīng)組織第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)航線進(jìn)行全面的評(píng)估,對(duì)確實(shí)有必要進(jìn)行特殊培育的重要航線給予繼續(xù)扶持。至于航線的重要性,應(yīng)側(cè)重于航線對(duì)海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)旅游業(yè)兩方面綜合考慮,而不是單一考慮入境游客因素。六、政策建議鑒于??谑泻娇摘?jiǎng)勵(lì)政策的實(shí)際績(jī)效和存在問題,為了進(jìn)一步發(fā)揮航空獎(jiǎng)勵(lì)政策的實(shí)施效果,本文建議如下。第一,建立海口與三亞兩市協(xié)調(diào)機(jī)制,本著最大化利用財(cái)政資金原則,突出兩地城市特色和特點(diǎn),合理安排兩地航線布局,如??趹?yīng)強(qiáng)化省會(huì)城市樞紐功能,重點(diǎn)開發(fā)外國(guó)首都和重要城市航線,側(cè)重于長(zhǎng)航程航線,三亞則側(cè)重于東南亞和東亞中短程航線。另外,對(duì)已有的航線,應(yīng)本著培育和保護(hù)并重的原則,避免過度競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致延長(zhǎng)航線培育,增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。第二,進(jìn)一步優(yōu)化航線結(jié)構(gòu),優(yōu)先發(fā)展重要航線。目前,??诤腿齺嗛_通的境外航線,主要分布在東南亞和俄羅斯,澳洲、歐洲和日韓航線較少,應(yīng)加大日韓航線開發(fā),適當(dāng)減少缺乏市場(chǎng)保障能力的小城市航線,適當(dāng)增加日韓航線和澳洲航線。第三,對(duì)于享受航空獎(jiǎng)勵(lì)政策的新開航線,政府應(yīng)加強(qiáng)航線業(yè)務(wù)指導(dǎo),加強(qiáng)對(duì)航線運(yùn)營(yíng)商的監(jiān)督,包括運(yùn)營(yíng)人資格審查、執(zhí)飛航空公司審核、航線運(yùn)營(yíng)審計(jì)以及定期匯報(bào)制度等。為了加強(qiáng)航線財(cái)政資金監(jiān)管,應(yīng)發(fā)揮第三方監(jiān)督作用,提高監(jiān)管效率。

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作者:徐文海 單位:??诮?jīng)濟(jì)學(xué)院