預(yù)算民主下財政超收問題分析

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中央財經(jīng)大學(xué)稅收研究所課題組認(rèn)為，我國制定的過高財政收入計劃增長率，導(dǎo)致了中央和地方過度追求財政收入的高增長。［7］本文在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，認(rèn)為財政超收的原因是多方面的，但根本原因還在于我國現(xiàn)行預(yù)算制度存在背離民主預(yù)算控制的因素。因此，筆者試圖從預(yù)算民主的視角進一步解釋“超收”現(xiàn)象的深層次原因。此研究有助于矯正財政實際收入與預(yù)算收入的過度偏離，進而有助于強化我國預(yù)算民主制度建設(shè)。

預(yù)算民主缺失為財政超收提供了可操作的空間

（一）預(yù)算民主的內(nèi)涵

公共預(yù)算是指在一定時期內(nèi)（通常為一個財政年度）國家權(quán)力機構(gòu)審批生效的政府財政收支計劃，它是政府集中和分配財政資金，調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟活動的重要經(jīng)濟杠桿?，F(xiàn)代公共財政預(yù)算制度不僅要求政府對財政資金進行公開、透明、合理的分配，也要求公眾對政府財政資金的分配進行民主監(jiān)督?！邦A(yù)算民主就是指建立這樣的一種預(yù)算制度，在該制度下，政府的收支行為都是置于人民及其代議機構(gòu)的監(jiān)督之下的。這種預(yù)算制度將從外部對政府預(yù)算進行政治控制，使得政府預(yù)算能夠?qū)崿F(xiàn)公共責(zé)任?！保?］其內(nèi)容主要包括以下幾方面：一是法制性。立法機構(gòu)以立法的方式將社會公眾對公共財政收支的集體意愿上升為法律，用以約束政府的財政活動。二是監(jiān)督性。監(jiān)督是預(yù)算民主的基本保障。代議機構(gòu)的監(jiān)督是制度內(nèi)的最高監(jiān)督，而公眾的監(jiān)督則是最根本的監(jiān)督。三是參與性。主要是指公民的預(yù)算參與，這種參與不僅表現(xiàn)在通過代議機構(gòu)進行的預(yù)算參與，還表現(xiàn)為直接參與和監(jiān)督預(yù)算的全過程。四是公開性。公共預(yù)算是立法機關(guān)和公民約束、控制政府的工具，有效運用這一工具的關(guān)鍵在于預(yù)算的公開透明。政府預(yù)算公開是現(xiàn)代公共預(yù)算的內(nèi)在要求，也是衡量預(yù)算民主的重要指標(biāo)。

（二）民主性是預(yù)算的本質(zhì)屬性

公共預(yù)算具有雙重作用。公共預(yù)算是具有法律效力的年度財政收支計劃，是對國家財富分配的經(jīng)濟決策，所以具有經(jīng)濟作用，是一個經(jīng)濟問題。然而，更重要的是它包括基本的政治選擇，尤其是政府行政機關(guān)與立法機關(guān)的相互影響，既有關(guān)價值，又有關(guān)制度。［9］因此，公共預(yù)算本質(zhì)上是政治性的，是一個國家重大的政治問題。愛倫•魯賓的預(yù)算過程理論認(rèn)為，預(yù)算過程具有政治性，它影響政府行政機關(guān)與立法機構(gòu)之間，以及政府與公眾之間的權(quán)力分配。［10］對這種權(quán)力分配干預(yù)的重要手段之一就是預(yù)算民主。

1．預(yù)算民主是公共財政的內(nèi)在要求。任何政府的運作都必然建立在一定的財政基礎(chǔ)上。在財政制度的三個基本要素———財政收入、財政支出和財政收支管理中，財政收入的來源具有決定意義。它決定著財政本身的性質(zhì)與支出走向，決定著預(yù)算制度的性質(zhì)，也建構(gòu)著國家與社會的關(guān)系。在公共財政制度下，公民個人和企業(yè)繳納的稅收成為了國家收入的主要來源。財政收入作為國民財富的一部分由政府支配，其背后的邏輯是公民支付稅收委托政府用這筆錢為他們提供公共服務(wù)。因此，對納稅的公民而言，必須借助某種制度安排對政府的財政收支加以約束和監(jiān)督，這就對現(xiàn)代民主預(yù)算制度形成了強烈的內(nèi)在要求。

2．公共預(yù)算的靈魂在于依法監(jiān)督與控制政府權(quán)力。不受預(yù)算控制的政府充滿了不確定性和風(fēng)險性，不可能是一個民主的、負(fù)責(zé)任的政府。公共選擇理論認(rèn)為，政府是一個抽象的實體，由政治家和官員構(gòu)成。作為理性經(jīng)濟人，他們的自利動機決定了會通過擴張政府部門的形式來擴大自己的權(quán)力，這樣他們的預(yù)算資金會越多，從而也會影響政府的政治經(jīng)濟行為。［11］因此，為防止政府濫用權(quán)力就必須用公民的民主權(quán)力對政府的公共權(quán)力加以約束，在這個過程中，公共預(yù)算是保證民主機制正常運作的基礎(chǔ)。

（三）預(yù)算民主缺失是財政超收的根本原因

財政持續(xù)多年出現(xiàn)大規(guī)模超收的原因是多方面的，但本文認(rèn)為，預(yù)算民主缺失是根本原因所在。民主預(yù)算的缺失給政府脫離預(yù)算約束，任意超收提供了可操作的空間。

1．規(guī)范財政超收的法律法規(guī)不健全。現(xiàn)行《預(yù)算法》是從1995年開始實施的，目前已經(jīng)明顯滯后于我國公共財政建設(shè)的需要。事實上，《預(yù)算法》的根本問題并不在于其條款多么陳舊過時，而是民主、法治的精神，約束、控制政府的理念未能滲透其中?，F(xiàn)行《預(yù)算法》確立的是一種政府主導(dǎo)型的預(yù)算模式，政府對于預(yù)算權(quán)的實際控制造成政府的財政收支活動不受預(yù)算的嚴(yán)格約束，預(yù)算的權(quán)威性被隨意踐踏。根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，預(yù)算經(jīng)各級人大批準(zhǔn)后，各級行政機關(guān)需要嚴(yán)格依照預(yù)算案中規(guī)定的財政收入、支出項目執(zhí)行。具體到預(yù)算收入，要求各級有關(guān)預(yù)算主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)既不能“超收”，也不能“短收”。然而，《預(yù)算法》中對“短收”有嚴(yán)格的限制，對“超收”的規(guī)定比較籠統(tǒng)，加之對“超收”資金的使用范圍、方向也缺乏明確的規(guī)定。因此，各級政府都熱衷于最大限度地追逐“超收”，而后將其順理成章地變?yōu)椤俺А薄?/p>

2．人大對財政超收的實質(zhì)性監(jiān)督不夠。近年來，我國人大預(yù)算監(jiān)督的框架基本建立，預(yù)算監(jiān)督的形式也日益完善，但是從實際效力來看，人大的預(yù)算監(jiān)督還沒有發(fā)揮實質(zhì)性的作用。這表現(xiàn)在：一是每年年初人大在審議預(yù)算時很難預(yù)估會產(chǎn)生多少超收資金。按照慣例，每年第一季度各級人大審批的本級預(yù)算執(zhí)行情況中并不包括對當(dāng)年超收收入的預(yù)算安排。超收資金的規(guī)模通常需要等到預(yù)算年度結(jié)束之后才能最終確定。而在下一年度的預(yù)算收入安排中往往也不包括上一年度的“超收”資金。在某種程度上，預(yù)算超收資金處于一種“三不管”的境地。二是在超收收入的使用和分配上脫離了人大的監(jiān)督和審批?，F(xiàn)行《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，只要不造成財政赤字?jǐn)U大，超收資金的使用就不屬于預(yù)算調(diào)整的范疇，也就不需要經(jīng)過全國人大的審查和批準(zhǔn)。在預(yù)算執(zhí)行過程中，中央政府如果需要動用超收收入追加支出，需要編制超收收入使用方案，向財經(jīng)委和預(yù)算工委通報情況，并向全國人大作使用情況的報告。但實際情況往往是先支用后通報或者邊支用邊通報。這就將人大的審批職權(quán)大打折扣，給超收收入留下了廣闊的操縱空間。雖然，從2007年開始設(shè)立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，但是，并不能從源頭上解決問題?？梢?，預(yù)算監(jiān)督不力直接或間接“助推”了各級預(yù)算部門人為擴大“超收”規(guī)模。

3．社會公眾直接參與預(yù)算力度不足。公民作為納稅人，作為政府財政資金的最終承擔(dān)者，理應(yīng)有權(quán)掌握和監(jiān)督財政資金的來源和使用情況。這就要求政府預(yù)算向社會公眾高度公開，保持高度透明度。預(yù)算公開是社會公眾參與預(yù)算的基礎(chǔ)，是公民預(yù)算權(quán)得到有效保障的前提條件。對于政府來說，預(yù)算公開不是對公眾的“恩賜”，而是其法定義務(wù)。近些年，我國的預(yù)算公開取得了一定的進步，但是與社會公眾的期望仍有較大的差距。在預(yù)算不公開、不透明的情況下，預(yù)算的話語權(quán)控制在政府手中，社會公眾往往被隔離在政府預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、監(jiān)督等預(yù)算過程之外，對稅款去向、使用效果以及政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的受益群體、范圍、程度等信息幾乎一無所知。［12］其后果必然造成多數(shù)公眾缺乏參與政府預(yù)算的動機和行為。此外，現(xiàn)行的預(yù)算法律法規(guī)將公眾的預(yù)算參與僅僅限定在對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督上，沒有涵蓋預(yù)算編制和預(yù)算績效評估環(huán)節(jié)，限制了公眾的預(yù)算參與和監(jiān)督功能的發(fā)揮，使得預(yù)算編制、執(zhí)行環(huán)節(jié)可能存在的一些導(dǎo)致超收的因素最終轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的超預(yù)算收入。

基于預(yù)算民主的規(guī)范財政超收收入的政策建議

在現(xiàn)代公共財政體制下，預(yù)算是約束政府財政收支活動最重要和最基本的工具。預(yù)算民主是公共財政的核心價值。因此，規(guī)范政府的財政超收收入必須在現(xiàn)代公共預(yù)算制度框架下，不斷完善預(yù)算法律法規(guī)，強化人大的監(jiān)督權(quán)力和增強社會公眾的預(yù)算參與權(quán)，逐步實現(xiàn)我國預(yù)算的民主化、科學(xué)化和法制化。

（一）完善預(yù)算法律法規(guī)

以預(yù)算法的修訂為契機，加強預(yù)算法制建設(shè)，是規(guī)范我國財政超收收入的基礎(chǔ)，也是最根本的環(huán)節(jié)。首先，必須體現(xiàn)預(yù)算民主原則。預(yù)算民主原則是預(yù)算法的首要原則，也是預(yù)算法其他原則確立的根基。預(yù)算民主原則是指一國預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、決算等整個過程應(yīng)當(dāng)遵從人民的意愿并依據(jù)民主程序進行且接受人民及其代議機構(gòu)的民主監(jiān)督。［13］我國預(yù)算法的修訂，要著眼于實現(xiàn)這樣一個目標(biāo)：最大限度地有利于人民代表大會和全體社會成員監(jiān)督和審議政府預(yù)算。其次，明確規(guī)定人大及其常委會對預(yù)算草案的修正權(quán)。預(yù)算的修正權(quán)是人大預(yù)算權(quán)力中最核心、最實質(zhì)的部分，離開預(yù)算修正權(quán)人大的預(yù)算監(jiān)督就只能流于形式。當(dāng)然，人大的預(yù)算修正權(quán)也需要有政府相應(yīng)的制衡作保證。最后，填補財政超收收入的預(yù)算法律漏洞。要求財政部門使用科學(xué)的收入預(yù)測方法，努力提高預(yù)算的預(yù)見性和科學(xué)性。明確規(guī)定超收收入的使用方向，限制政府對超收收入的自由支配權(quán)。

（二）強化人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力

我國《預(yù)算法》和《人大監(jiān)督法》中明確規(guī)定，中央及地方各級人民代表大會及其常委會有權(quán)依法對政府預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)督。但是，在現(xiàn)實中監(jiān)督乏力問題非常突出，因此，今后，一是認(rèn)真貫徹落實相關(guān)法律法規(guī)，切實保障人大對財政超收收入安排和使用的監(jiān)督權(quán)力。我國《人大監(jiān)督法》第18條第3款指出，“預(yù)算超收收入的安排和使用情況”是人大常務(wù)委員會的重點審查內(nèi)容。人大有權(quán)在規(guī)范超收收入的同時確保超收收入良好的使用方向和合理的使用規(guī)模。二是加強人大的預(yù)算審查能力建設(shè)?？梢栽诟骷壢舜笙略O(shè)立專門預(yù)算委員會，通過專業(yè)化分工加強對預(yù)算的審查監(jiān)督，從而有效控制“超收”和“超支”的增長。三是更好發(fā)揮審計機關(guān)的監(jiān)督職能。人大常委會可責(zé)成審計部門對重點項目進行專項審計并向其報告審計結(jié)果?；蛘?，為了保證審計的獨立性和權(quán)威性，也可以考慮將政府審計機構(gòu)并入人大系統(tǒng)，對人大負(fù)責(zé)，增強人大預(yù)算監(jiān)督的效力。

（三）增強社會公眾的公共預(yù)算參與力度

參與式預(yù)算，是指在政府預(yù)算過程中，社會公眾通過多種形式，例如聽證會、公民陪審團、與公民直接對話、網(wǎng)絡(luò)投票等直接參與了解和掌握預(yù)算資金的來源和分配。參與式預(yù)算盛行于西方發(fā)達國家，在我國起步比較晚，國內(nèi)一些地區(qū)進行試點改革取得了良好效果，使預(yù)算決策與公民參與相結(jié)合，克服了政府單方面預(yù)算決策的局限性，整合了不同公民的利益訴求，提高了預(yù)算分配的公共性。但是很多地方的預(yù)算公眾參與，只是增強了預(yù)算透明度，依然屬預(yù)算程序性改革，缺乏完善的制度保障，無法對預(yù)算權(quán)構(gòu)成實質(zhì)性影響。［14］鑒于此，首先，公眾參與式預(yù)算是以信息的公開和透明為基礎(chǔ)的。公開性是參與式預(yù)算的一個基本特征和要求。政府盡可能向社會公眾公開政府預(yù)算，并保證信息的真實性、完整性，只有這樣才能夠有效踐行參與式預(yù)算。其次，提高社會公眾的參與意識。長期以來，我國缺乏公民民主參與的制度化途徑，公民參與和監(jiān)督的意識不強，積極性不高。因此，還需要提高社會公眾的參與意識，在保證公共預(yù)算的參與者是平等的、自由的基礎(chǔ)上，形成良好的預(yù)算權(quán)力分配格局。最后，建立專業(yè)論證和公眾聽證制度。我國的人大代表囿于專業(yè)、技術(shù)和時間的限制很難準(zhǔn)確地審議預(yù)算?？赏ㄟ^建立并完善專家小組的專業(yè)論證和公眾聽證、詢問制度，以確保審批的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。在預(yù)算公開的基礎(chǔ)上，通過公民理性的預(yù)算參與可以實現(xiàn)政府與公民的良性互動，促進政府預(yù)算的理性化和民主化，保證財政資源配置的公平與效率，實現(xiàn)預(yù)算績效最大化。

作者：烏蘭 付愛蘭 單位：內(nèi)蒙古大學(xué)