中外公共管理宏觀透析

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摘要：隨著全球經(jīng)濟(jì)以及科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，各個(gè)國家的公共管理理論有了巨大的進(jìn)步。其中發(fā)展最為活躍的時(shí)期是20世紀(jì)的70年代后期。西方國家公共管理理論隨著經(jīng)濟(jì)和科技的進(jìn)步不斷地在尋求理論的創(chuàng)新以適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，而中國也在堅(jiān)持走社會(huì)主義的道路上，不斷借鑒學(xué)習(xí)西方的先進(jìn)公共管理理論而努力形成自己的完整理論體系。本文重點(diǎn)分析西方國家的管理理論和中國理論演變的宏觀框架以及中國對(duì)西方的借鑒和創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：傳統(tǒng)公共行政新公共管理新公共服務(wù)中國公共管理行政管理體制

公共管理理論經(jīng)過多年的發(fā)展變遷，雖然每段時(shí)期的理論都從一定程度上促進(jìn)了那個(gè)時(shí)期的人類社會(huì)發(fā)展，但是隨著年代的更替，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步的前提下，有些僵化的管理理論不再適應(yīng)社會(huì)體制，至此，管理理論發(fā)展不斷遇到瓶頸，逐漸地與社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象產(chǎn)生，社會(huì)矛盾激化，從而導(dǎo)致一系列社會(huì)問題。而解決這些問題的途徑就是不斷促進(jìn)管理理論的創(chuàng)新，推動(dòng)管理理論的發(fā)展，使之適合所處年代的社會(huì)。所以，公共管理理論今后將以什么樣的趨勢發(fā)展，才能促進(jìn)日新月異的人類自然文明社會(huì)持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為所有人類的最大難題。而多年來，許多具有不同文化的不同國家的人們一直在為達(dá)到這一目標(biāo)努力。本文就是通過具體分析西方國家管理理論演變和中國對(duì)西方管理理論的借鑒和創(chuàng)新，以確定管理理論宏觀發(fā)展框架。

1傳統(tǒng)公共行政理論

1.1傳統(tǒng)公共行政理論產(chǎn)生的時(shí)代背景

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，傳統(tǒng)公共行政理論以效率優(yōu)先這一宗旨在當(dāng)時(shí)的社會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。在這一時(shí)期，生產(chǎn)力得到了很大發(fā)展，壟斷組織的統(tǒng)治開始占據(jù)經(jīng)濟(jì)生活的首要地位，西方國家也逐漸從自由競爭階段走向壟斷階段，壟斷資本主義開始取代昔日的自由資本主義。由此社會(huì)上出現(xiàn)了一系列復(fù)雜問題。比如官場日益腐敗，行政效率低下，社會(huì)眾多問題突出，為了解決這些問題，解決現(xiàn)實(shí)矛盾，人們更加關(guān)注政府并且更加重視公共行政的問題，由此傳統(tǒng)公共行政理論誕生，它強(qiáng)調(diào)效率，國家干涉并掌控社會(huì)和經(jīng)濟(jì)以調(diào)整眾多社會(huì)問題，也確實(shí)對(duì)西方資本主義危機(jī)是一劑良藥。傳統(tǒng)公共行政理論誕生后在很長一段時(shí)間占據(jù)著政府研究領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，根據(jù)自己的一系列理論、原則等去支配政府和各部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和行動(dòng)部署。

1.2傳統(tǒng)公共行政理論基礎(chǔ)

1.2.1威爾遜的政治與行政二分法

19世紀(jì)末，第一個(gè)重要基礎(chǔ)理論是伍德羅威爾遜發(fā)表著作進(jìn)行行政學(xué)研究，他指出行政必須要在政治適當(dāng)?shù)姆秶?，行政和政治是兩個(gè)方面，行政問題與政治問題不同，雖然行政任務(wù)由政治所指派，但是政治不能去操縱行政，于是政治和行政由此分離。

1.2.2韋伯的官僚制

第二個(gè)重要基礎(chǔ)理論是馬克斯•韋伯的官僚制理論。官僚制理論對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論的發(fā)展具有開創(chuàng)性和奠基性意義，[1]其理論精華和核心思想至今影響頗深，塑造了傳統(tǒng)公共行政組織結(jié)構(gòu)的經(jīng)典模式，從思辨上對(duì)效率觀作了精辟的詮釋[2]。韋伯的官僚制理論與威爾遜的政治與行政二分理論也是密不可分的。該理論為韋伯的官僚制理論體系提供了理論上的支持，該理論進(jìn)步之處在于它運(yùn)用非人格化行政代替人格化行政，一切以理性和邏輯為主，否定了個(gè)人專制、裙帶關(guān)系、感情用事和一系列不理性的管理方法，在資本主義矛盾滋生的年代，韋伯的官僚制在一定程度上起到了重要作用。

1.2.3泰勒的科學(xué)管理原理

泰勒的科學(xué)管理原理作為傳統(tǒng)公共行政的第三個(gè)理論基礎(chǔ)發(fā)揮了重要的作用。泰勒在科學(xué)管理原理中指出，“只有在企業(yè)的工人和機(jī)器的生產(chǎn)率達(dá)到最大，即只有當(dāng)工人和機(jī)器的產(chǎn)出達(dá)到最大，才可以實(shí)現(xiàn)財(cái)富的最大化。財(cái)富的最大化只能是生產(chǎn)率最大化的結(jié)果。”[3]正是在20世紀(jì)的西方國家中，泰勒的這一原理的得到無數(shù)人的認(rèn)可，并且解決了一系列的政治和社會(huì)問題，同時(shí)也為之后的理論研究奠定了基礎(chǔ)。

2新公共行政理論

2.1新公共行政理論產(chǎn)生時(shí)代背景

傳統(tǒng)公共行政模式雖然解決了過去的種種社會(huì)和政府問題，但是隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，過去的模式漸漸不再適合日漸發(fā)展的社會(huì)，傳統(tǒng)公共行政出現(xiàn)了弊端。傳統(tǒng)公共行政由于一直以效率優(yōu)先為宗旨，一切以理性和邏輯為主，在實(shí)際活動(dòng)中抹殺了個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體的積極性和創(chuàng)造性；扭曲市場法則，對(duì)顧客提出的要求極少采納，忽視公共服務(wù)的多樣性。除此之外，公共物品高成本、低效率和浪費(fèi)的現(xiàn)象比比皆是，社會(huì)問題日益突出，致使過去的管理模式無法適應(yīng)新時(shí)代，不再能解決出現(xiàn)的種種問題，新的時(shí)代開始呼喚新的管理模式——新公共行政理論。

2.2新公共行政的主要理論基礎(chǔ)

社會(huì)公平是廣大社會(huì)要達(dá)到的一個(gè)最終目標(biāo)，也是新公共行政模式最后要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，而公共行政的核心在于最大程度的社會(huì)公平，目的在于使公民擁有自己應(yīng)該擁有的權(quán)力，以社會(huì)公平為核心的基本價(jià)值。弗雷德里克森指出，平等性是政府提供服務(wù)時(shí)的準(zhǔn)繩，要著重強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平，拒絕以滿足行政組織自身需要為目的。

3新公共管理理論

20世紀(jì)60年代，西方出現(xiàn)民權(quán)運(yùn)動(dòng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)滯漲狀態(tài)，造成了政府管理與信任的危機(jī)。各種社會(huì)問題逐漸開始暴露，比如失業(yè)、公共安全、環(huán)境污染、社會(huì)保障等一系列棘手問題。但是面對(duì)種種社會(huì)問題，當(dāng)時(shí)的行政模式逐漸顯現(xiàn)出了它的弊端，開始不再適應(yīng)當(dāng)時(shí)的社會(huì)模式，社會(huì)問題也得不到很好地解決，變革于是成為國際社會(huì)的迫切要求。于是一場改革運(yùn)動(dòng)逐漸開始從政府和公共部門內(nèi)部展開。最先始于英國，隨后到了美國，進(jìn)而擴(kuò)大到西方主要發(fā)達(dá)國家，從而拉開了改革帷幕。由此，20世紀(jì)80年代，出現(xiàn)了以管理主義為主旨和績效市場導(dǎo)向?yàn)槔砟畹男鹿补芾砝碚?。新公共管理理論最核心的觀點(diǎn)是在政府管理中要善于引進(jìn)先進(jìn)的企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，[4]新公共管理理論的基礎(chǔ)區(qū)別于傳統(tǒng)行政理論，建立了以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理學(xué)為理論基礎(chǔ)的管理學(xué)，將目標(biāo)管理、績效管理等管理方法可以運(yùn)用到政府部門管理中，不像韋伯官僚制那樣僵化有層級(jí)限制，而具有充分的靈活性?？偠灾鹿补芾砀⒅氐氖菑慕?jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)的角度研究問題，在很大程度上解決了當(dāng)時(shí)許多社會(huì)問題，進(jìn)一步促進(jìn)了社會(huì)發(fā)展。

4新公共服務(wù)理論

新公共管理理論有其優(yōu)越性，但是也有它的不足，公民被看作政黨的顧客，他們避開政治把自己的大多數(shù)時(shí)間花在其他的方面去尋求最大的效用，于是，政府最終追求的是大多數(shù)人的利益總和，代表他們的利益，而這些人又具有相同偏好。由此可以看出，新公共管理模式關(guān)注的僅僅是一部分人的利益，對(duì)社會(huì)上多數(shù)弱勢群體缺少關(guān)心，也根本不能代表社會(huì)正義而存在。為了解決這類問題，新公共服務(wù)理論由此產(chǎn)生。新公共服務(wù)將公平、公正、尊重等置于效率之上，充分重視社會(huì)公平正義。因?yàn)樯鐣?huì)需要的是有責(zé)任感的人，而不是單單建立在利益上的顧客。而且通過公民參與，使社會(huì)滿足感日益增加，生產(chǎn)積極性得到了提高，創(chuàng)造力也有所提高，而此時(shí)的生產(chǎn)效率比新公共管理時(shí)期也有了大大的提升。所以總而言之，新公共服務(wù)并沒有完全地否定新公共管理的意義，而是在新公共管理的基礎(chǔ)上又增添了民主的支柱，這是當(dāng)代公共管理的巨大進(jìn)步。

5中國管理思想發(fā)展

5.1中國古代管理思想的主要基礎(chǔ)

千百年來，中國的政府管理理論有其自身的發(fā)展思路，而這種發(fā)展思路不是一蹴而就的，是從中國五千年歷史發(fā)展過程中積累過來的，經(jīng)過幾千年的沉淀積累逐漸形成管理思想精華而受后人永久傳承，最后形成比較完備的政府管理制度。不僅如此，中國古代也傳承下來許多治國精髓，孔孟的為政以德，禮治，仁政，法家的法治思想，這些重要思想都是中國古代思想精髓[5]，也正是因?yàn)檫@些精髓在今后的中國政府管理活動(dòng)中，為政府提供了強(qiáng)大的思想支撐。也對(duì)古代公共管理時(shí)間產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。最終儒家思想成了我國政府開展管理活動(dòng)的重要指導(dǎo)思想。

5.2中國管理思想的演變

中國古代管理思想萌芽要追溯到夏商周三代，有等級(jí)的宗法制度，與后來成為中國古代管理思想主流儒家思想中仁的觀念，以及宗法觀念有著歷史的必然聯(lián)系，而農(nóng)耕社會(huì)的發(fā)展依托于天和自然，也必須以人民的勞作為基礎(chǔ)，這就使人們?cè)诰次诽焐竦耐瑫r(shí)意識(shí)到人的力量。因?yàn)橄?、殷的興亡，統(tǒng)治者逐漸意識(shí)到了人心的重要性，而這種觀念也成為中國古代管理思想的人本主義的重要來源。隨著古代社會(huì)的日益發(fā)展，影響深遠(yuǎn)的中國古代管理思想逐漸形成，其中，先秦時(shí)期是古代思想最重要的奠基時(shí)期。春秋戰(zhàn)國時(shí)期社會(huì)逐漸向封建制過渡，土地私有制、諸侯爭霸等現(xiàn)象出現(xiàn)，而在文化上，形成士階層，于是百家爭鳴現(xiàn)象產(chǎn)生，諸子百家的不同思想風(fēng)起云涌而來。秦漢統(tǒng)一之后，中國古代管理思想追求更高的發(fā)展，這一時(shí)期，封建經(jīng)濟(jì)制度和封建集權(quán)在全國范圍建立和鞏固，形成了中央對(duì)地方的管理制度。秦朝統(tǒng)一后，一直用嚴(yán)刑峻法的管理理念，強(qiáng)調(diào)國家對(duì)人民的絕對(duì)控制，實(shí)行沉重的賦稅和徭役，導(dǎo)致出現(xiàn)了很大社會(huì)問題。而在以后幾個(gè)朝代相繼出現(xiàn)了兩漢神學(xué)、魏晉玄學(xué)、南北朝隋唐佛學(xué)等學(xué)術(shù)思潮，管理思想也進(jìn)一步得到了鞏固。唐宋之際，中國封建社會(huì)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折性變化，宋太祖針對(duì)這種情況采取了集權(quán)和重整綱常的方針政策，分割地方行政權(quán)力，而這一制度的改變，使管理機(jī)構(gòu)膨脹，官員數(shù)量大大增加。宋學(xué)在此背景下于是應(yīng)運(yùn)而生。宋明的管理思想主要是以人性為基礎(chǔ)，以道德為目標(biāo)，這一思想體系對(duì)維護(hù)中央集權(quán)的君主專制產(chǎn)生了重大作用，但是，它仍然有很大的不足，因?yàn)樗髿⒘巳藗兊母行孕睦恚`了人們主體性的發(fā)揮，導(dǎo)致管理體制僵化，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了消極的影響。到了明清時(shí)期，國家管理體制建設(shè)傾向皇權(quán)，明太祖采取撤銷中書省等措施，強(qiáng)化對(duì)地方的控制，改革科舉，實(shí)行八股取士。到了清朝，皇權(quán)又進(jìn)一步加強(qiáng)，軍機(jī)處設(shè)立，取消了丞相制度，皇帝成為權(quán)利最大掌控者?？梢钥闯鲈诖藭r(shí)古代制度已經(jīng)發(fā)展的足夠完善，各種管理體制得到了更好的鞏固和加強(qiáng)。到了今天，中國的公共管理理論逐漸得到了完善，在繼承和發(fā)展西方管理思想的基礎(chǔ)上，結(jié)合新中國成立后特別是改革開放30多年的經(jīng)驗(yàn)，逐漸形成自己的內(nèi)容和特點(diǎn)。在我國公共管理中，強(qiáng)調(diào)以人為本，實(shí)行中央統(tǒng)一管理與地方自治相結(jié)合，公務(wù)員要依法行政，公民權(quán)利平等而自由。

6西方公共管理理論

對(duì)當(dāng)前我國行政管理體制改革的借鑒作用西方的行政理念有其自身的優(yōu)點(diǎn)和精華，但是我們不能盲目抄襲，不能僅僅用單一模式解決當(dāng)代中國行政管理所有的問題。如果我們要以西方的發(fā)展模式作為參照系的話，必須根據(jù)我國的實(shí)際情況出發(fā)，盲目地照搬過來運(yùn)用只會(huì)適得其反。

6.1傳統(tǒng)公共行政的借鑒作用

傳統(tǒng)公共行政理論中的理性官僚制理論是一種體制理性和技術(shù)官員的理性。所以面對(duì)我國官僚制存在的體制不足，這種情況就和西方產(chǎn)業(yè)革命初期的社會(huì)相似，所以韋伯的“官僚制精神”確實(shí)對(duì)于官僚體制不完善的我國是對(duì)癥的，也解決了我國在政治體制上存在的不足。

6.2新公共管理理論的借鑒作用

新公共管理理論值得借鑒之處在于如何使政府正確地處理和市場的關(guān)系，使政府在處理外部關(guān)系時(shí)可以發(fā)揮自己的作用，改善財(cái)政管理完善預(yù)算決算機(jī)制，合理劃分中央和地方財(cái)政權(quán)。進(jìn)一步加大市場化改革。

6.3新公共服務(wù)理論的借鑒作用

政府行使權(quán)力要以效率和民主統(tǒng)一為基礎(chǔ)，傳統(tǒng)公共行政和新公共管理理論首先追求的都是效率為主，而民主成為新公共服務(wù)理論的新的代名詞，講究權(quán)力分散，交叉管理。我國在借鑒的基礎(chǔ)上推陳出新也找到了適合我國政府的管理模式，所以新公共服務(wù)有其自身的優(yōu)勢。無論何種管理理論都是針對(duì)特定環(huán)境下提出的。所以我們要充分認(rèn)識(shí)到先進(jìn)的管理理論并不是無可挑剔的，它仍有其局限性，同樣無論多么落后的理論也總會(huì)有其可取之處。我們需要審慎，根據(jù)自己國家國情，在批判創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，在不斷地試探中摸索出屬于自己的道路。

參考文獻(xiàn)：

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[3]弗雷德里克•泰勒.科學(xué)管理原理［M］．馬風(fēng)才，譯.北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2013.

[4]楊波.新公共管理理論的反思與批判[J].武漢交通職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，19（3）：14-18，83.

[5]霍秀紅，王娜.從中西比較看中國特色公共管理體系之建構(gòu)[J].理論月刊，2012（10）：150-154.

作者：趙婷婷 單位：黑龍江大學(xué)