預(yù)算績效管理改革與財(cái)務(wù)管理模式

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摘要：全面實(shí)施預(yù)算績效管理是深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置，提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。對(duì)當(dāng)前預(yù)算績效管理中存在的問題進(jìn)行探討，同時(shí)提出改革的措施和建議，以期對(duì)行政事業(yè)單位在預(yù)算績效管理改革下的財(cái)務(wù)管理模式創(chuàng)新有所幫助。

關(guān)鍵詞：部門預(yù)算；預(yù)算績效管理；行政事業(yè)單位；財(cái)務(wù)管理

一、預(yù)算績效管理成效及目前仍存在的問題

我國預(yù)算改革后實(shí)現(xiàn)了部門預(yù)算的框架和機(jī)制，部門預(yù)算編制實(shí)行零基預(yù)算編制，預(yù)算更為精確和嚴(yán)密，總體上促進(jìn)了預(yù)算的整體性、計(jì)劃性和科學(xué)性，但也存在一些問題。成效方面，云南省2017年9月至2018年1月，省財(cái)政廳組織第三方對(duì)省級(jí)部門編制的4372個(gè)預(yù)算項(xiàng)目（資金來源為公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金）開展了預(yù)算評(píng)審，項(xiàng)目申報(bào)金額1602億元，其中本級(jí)財(cái)力安排786億元。2018年項(xiàng)目評(píng)審平均分為71.73分，其中分值超過60分且“績效目標(biāo)是否科學(xué)”要點(diǎn)評(píng)審得分在15分以上的項(xiàng)目數(shù)3180個(gè)，占評(píng)審總項(xiàng)目數(shù)的72.73%。當(dāng)前依然存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。1.零基預(yù)算的定額標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。部門預(yù)算實(shí)行零基預(yù)算，預(yù)算是否科學(xué)合理依賴于對(duì)部門職能以及年度工作內(nèi)容和運(yùn)作方式完整而透徹的了解，在此基礎(chǔ)上才能制定一個(gè)科學(xué)合理的定額標(biāo)準(zhǔn)。而當(dāng)前的實(shí)際預(yù)算編制過程中，各部門普遍存在著定額標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、不完整的問題，只能仍然通過原有的“基數(shù)加增長”的方法來編報(bào)數(shù)字。2.績效理念意識(shí)不強(qiáng)。部門仍存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識(shí)；績效管理的廣度和深度不足，尚未覆蓋所有財(cái)政資金，一些領(lǐng)域財(cái)政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)的問題時(shí)有發(fā)生；績效激勵(lì)約束作用不強(qiáng)，績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制尚未建立。3.社會(huì)監(jiān)督工作薄弱。預(yù)算法定由人大審查，實(shí)際的人大預(yù)算審查以及監(jiān)督都存在很多缺陷，最突出的是預(yù)算約束的弱化，對(duì)責(zé)任人追究流于形式。在人大對(duì)預(yù)算進(jìn)行審查監(jiān)督外的同時(shí)，社會(huì)監(jiān)督也是很重要的一個(gè)方面，尤其是對(duì)行政事業(yè)單位在執(zhí)行環(huán)節(jié)上的社會(huì)監(jiān)督，當(dāng)前的問題是信息公示和決策透明的程序性制度不完備，社會(huì)監(jiān)督缺乏基礎(chǔ)；公眾參與的法律法規(guī)還不完善，缺乏渠道和主體責(zé)任意識(shí)。

二、預(yù)算績效管理對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的作用

1.單位預(yù)算編制更加精準(zhǔn)。預(yù)算績效管理改革將績效關(guān)口從事后評(píng)價(jià)向事前和事中延伸，通過對(duì)單位發(fā)展計(jì)劃與年度預(yù)算的編制，同步制定整體績效目標(biāo)與分項(xiàng)目的績效目標(biāo)，開展事前績效評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為申請(qǐng)預(yù)算的必備要件，績效目標(biāo)隨預(yù)算同步批復(fù)下達(dá)，從源頭上提高預(yù)算編制的科學(xué)性、精準(zhǔn)性、計(jì)劃性與可操作性，充分發(fā)揮績效在預(yù)算管理當(dāng)中的導(dǎo)向作用，提高預(yù)算管理的實(shí)效。2.單位資源配置更加優(yōu)化。單位的資產(chǎn)與負(fù)債管理是財(cái)務(wù)管理的重難點(diǎn)，預(yù)算績效管理改革強(qiáng)調(diào)了對(duì)配置優(yōu)化與資源共享，這有利于對(duì)單位的資產(chǎn)配置進(jìn)行優(yōu)化。預(yù)算績效管理基于“績效”，將長期和短期的績效相結(jié)合，能夠促進(jìn)資產(chǎn)長效機(jī)制的建立，改善資產(chǎn)管理難的現(xiàn)況。3.單位預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度更快。預(yù)算績效管理改革貫穿預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)，單位按照“誰支出、誰負(fù)責(zé)”的原則，完善用款計(jì)劃管理，年度執(zhí)行中嚴(yán)格按計(jì)劃管理，對(duì)績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行跟蹤管理，便于對(duì)支出進(jìn)度與目標(biāo)完成情況及時(shí)掌握和調(diào)整。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)測，科學(xué)調(diào)度資金，推進(jìn)國庫集中支付電子化管理，切實(shí)提高預(yù)算執(zhí)行效率。4.單位決算結(jié)果應(yīng)用更有激勵(lì)性約束。通過決算，全面反映財(cái)政資金的使用情況及效益，如實(shí)反映績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)結(jié)果。對(duì)績效目標(biāo)未達(dá)成或目標(biāo)制定明顯不合理的，做出說明并提出改進(jìn)措施，形成反饋、整改、提升績效的良性循環(huán)。有效推動(dòng)預(yù)算單位開展績效自評(píng)，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，對(duì)績效好的項(xiàng)目優(yōu)先保障，對(duì)績效一般的項(xiàng)目督促改進(jìn)，對(duì)低效無效的項(xiàng)目一律取消。

三、預(yù)算績效管理改革下行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的基本思路

1.強(qiáng)化預(yù)算績效管理改革。圍繞部門職能職責(zé)和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，按照“規(guī)劃—目標(biāo)—措施—項(xiàng)目”的框架體系，制定科學(xué)的部門整體支出績效目標(biāo)，引領(lǐng)部門預(yù)算編制，突出部門履職效果。強(qiáng)化預(yù)算績效目標(biāo)管理，探索開展事前績效評(píng)估，填報(bào)項(xiàng)目支出預(yù)算績效目標(biāo)編審表，從完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性、可行性和部門績效管理基礎(chǔ)工作五個(gè)方面進(jìn)行審核，注重績效導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益，確保目標(biāo)指向明確、細(xì)化量化、合理可行、相應(yīng)匹配。強(qiáng)化績效管理結(jié)果運(yùn)用，將部門自評(píng)、重點(diǎn)項(xiàng)目績效再評(píng)價(jià)結(jié)果和年度績效管理工作考核結(jié)果運(yùn)用于下一年預(yù)算編制，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)，推動(dòng)部門職能職責(zé)的有效履行。2.硬化預(yù)算約束。為增強(qiáng)部門內(nèi)部統(tǒng)籌能力，減少年度執(zhí)行中預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)，云南省從編制2019年部門預(yù)算起，按照基本支出的3%~5%分類分檔新增設(shè)置部門預(yù)算機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)，用于部門統(tǒng)籌解決年度執(zhí)行中各種新增支出，減少和規(guī)范預(yù)算級(jí)次調(diào)劑和跨類科目調(diào)劑事項(xiàng)。嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算進(jìn)度考核，將考核結(jié)果運(yùn)用于部門年度預(yù)算控制中，對(duì)執(zhí)行進(jìn)度存在的問題，有針對(duì)性地采取措施和辦法，及早形成有效支出，避免年底突擊花錢，推進(jìn)預(yù)算支出均衡。3.提升預(yù)算管理水平。第一，加強(qiáng)項(xiàng)目庫建設(shè)，編實(shí)編細(xì)預(yù)算。項(xiàng)目庫是編實(shí)編細(xì)預(yù)算的重要基礎(chǔ)。為充分發(fā)揮項(xiàng)目庫對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的規(guī)范作用，對(duì)項(xiàng)目庫進(jìn)行優(yōu)化完善。一是增強(qiáng)項(xiàng)目名稱的統(tǒng)一規(guī)范，項(xiàng)目命名實(shí)行“代碼+名稱”的統(tǒng)一管理模式，嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目名稱設(shè)置規(guī)則。二是探索項(xiàng)目分類管理，按支出性質(zhì)和特征分為專項(xiàng)業(yè)務(wù)類、民生類和事業(yè)發(fā)展類項(xiàng)目，根據(jù)不同類別資金的管理要求和特點(diǎn)，明確準(zhǔn)入條件，強(qiáng)化項(xiàng)目精細(xì)化管理。三是加強(qiáng)項(xiàng)目儲(chǔ)備，項(xiàng)目庫中要有一定規(guī)模的項(xiàng)目儲(chǔ)備，建立項(xiàng)目“儲(chǔ)備池”，按照輕重緩急和可執(zhí)行程度等進(jìn)行排序，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目滾動(dòng)管理優(yōu)中選優(yōu)。四是提升用款計(jì)劃性，探索實(shí)施分季用款計(jì)劃管理機(jī)制，年度執(zhí)行中嚴(yán)格按計(jì)劃管理。五是細(xì)化預(yù)算編制，在全面推進(jìn)“政府預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類”和“部門預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類”科目編制預(yù)算的基礎(chǔ)上，新增控制使用“其他”科目的比例原則上不超過10%。第二，優(yōu)化財(cái)政資源配置。破除財(cái)政專項(xiàng)資金各自為政、零星分散、結(jié)構(gòu)固化、效益不高的問題，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，集中財(cái)力辦大事。首先，深化零基預(yù)算改革，打破專項(xiàng)資金“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法，重新評(píng)估預(yù)算項(xiàng)目的必要性與社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，結(jié)合當(dāng)年財(cái)力進(jìn)行必要的修正與取舍，改變項(xiàng)目支出只增不減的固化格局。其次，加大專項(xiàng)資金整合力度，堅(jiān)決取消“小、散、亂”、效用不明顯、不再具備執(zhí)行條件的專項(xiàng)資金，根據(jù)單位履職需要和所承擔(dān)的工作任務(wù)，全面整合投向相近、政策目標(biāo)相似的專項(xiàng)資金，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，集中財(cái)力辦大事。最后，加大資金統(tǒng)籌力度，完善政府預(yù)算體系，加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理。第三，規(guī)范財(cái)政資金管理。其一，按照省財(cái)政“一個(gè)部門一個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”的要求，繼續(xù)清理、整合、歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，對(duì)與中央配套和按既定政策標(biāo)準(zhǔn)測算補(bǔ)助兌現(xiàn)到人的資金中，凡是具備整合條件的一律納入整合。其二，嚴(yán)格設(shè)立、執(zhí)行和退出評(píng)估機(jī)制，部門承擔(dān)的新工作、新任務(wù)通過調(diào)整存量資金結(jié)構(gòu)或增加既有專項(xiàng)規(guī)模解決。確需新增的，嚴(yán)格遵循部門申請(qǐng)、政策評(píng)估、財(cái)政審核、政府審批的程序辦理。其三，嚴(yán)格實(shí)行省本級(jí)支出項(xiàng)目和省對(duì)下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分開編制和管理，預(yù)算執(zhí)行中原則上不得相互調(diào)劑。其四，優(yōu)化完善資金分配辦法，放大競爭激勵(lì)因素，切實(shí)提升地方工作主動(dòng)性。同時(shí)，下放項(xiàng)目審批權(quán)限，落實(shí)主體責(zé)任，著力完善基層項(xiàng)目庫建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)基層項(xiàng)目儲(chǔ)備，提高基層部門對(duì)改革的承接能力，做到權(quán)責(zé)對(duì)等、激勵(lì)相容。4.細(xì)化預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系。預(yù)算績效評(píng)價(jià)為預(yù)算績效管理改革的重點(diǎn)，也是預(yù)算績效管理的核心所在。績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)是否合理和規(guī)范都對(duì)預(yù)算績效管理效果有直接的影響。行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)管理的過程中，對(duì)預(yù)算績效管理有更高的要求，必須能夠識(shí)別內(nèi)部和外部的風(fēng)險(xiǎn)，抓準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。在項(xiàng)目決策中，采取決策議事機(jī)制，重大事項(xiàng)上實(shí)施集體決策機(jī)制。在預(yù)算績效管理中建立和健全預(yù)算執(zhí)行考核體系，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況定期考核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中的問題，并及時(shí)糾偏。5.利用財(cái)務(wù)軟件和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支持實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行中存在的先斬后奏和超支的一個(gè)重要原因是在業(yè)務(wù)運(yùn)行過程中財(cái)務(wù)應(yīng)答的時(shí)間滯后和審核過程的冗長，針對(duì)這個(gè)問題，單位應(yīng)當(dāng)大力推廣信息化管理系統(tǒng)的應(yīng)用，利用財(cái)務(wù)軟件和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支持實(shí)行財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算的即時(shí)管理，實(shí)現(xiàn)在線實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。6.通過黨建工作加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的社會(huì)監(jiān)督。無論是預(yù)算管理還是行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理，作為公共性資金和社會(huì)公共部門，接受社會(huì)監(jiān)督是應(yīng)當(dāng)而且也是必要的。目前的社會(huì)監(jiān)督在我國還缺乏充分的制度和機(jī)制保障，更重要的是缺乏社會(huì)公眾的參與。行政監(jiān)督需要基本的素質(zhì)和專業(yè)水平，社會(huì)參與在西方主要是通過社會(huì)組織來實(shí)現(xiàn)的，而我國的社會(huì)組織極不發(fā)達(dá)，所以行政監(jiān)督的社會(huì)參與往往流于形式，或者沒有開展的基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

我國的預(yù)算體制經(jīng)過改革以后，確立了部門預(yù)算框架，預(yù)算的完整性和科學(xué)性都有了很大的提升，預(yù)算績效管理日益成為監(jiān)管和研究的重點(diǎn)，與此相關(guān)的財(cái)務(wù)管理模式也在不斷改善。無論財(cái)務(wù)管理還是預(yù)算績效管理，基于其公共性要求，我們要不斷實(shí)現(xiàn)管理模式上的改革創(chuàng)新。

參考文獻(xiàn)：

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作者：許媛 單位：云南省工業(yè)和信息化廳信息中心