預算會計轉換的重要性

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1.我國尚未建立政府會計

從國際上看，建立一套完整的政府會計體系，定期編報政府綜合財務報告，反映政府綜合財務信息，已經成為各國政府加強政府公共管理、提高財政透明度的重要手段和通行慣例[1].只有建立政府會計，才能客觀真實地評價政府的財務受托責任，滿足國家宏觀管理的需要。建國初我國就建立了由預算會計和企業(yè)會計共同組成的會計體系。所以，在我國（為便于分析比較，本文主要是指建國后的具體情況）的有關正式行文中，基本上沒出現(xiàn)“政府會計”的稱謂，而是將運用于政府和政府機構的會計定義為“預算會計”。雖然我國的預算會計也是運用于政府和政府機構的專業(yè)會計，但是在核算對象、會計目標、會計主體模式等方面都與政府會計存在著區(qū)別。

1.1核算對象不同

我國的預算會計是以預算資金及其運動為核算對象，以預算年度為會計期間，確認、計量、記錄和報告當年的預算收支及結果的會計；為了全面、真實反映政府的受托責任，政府會計不僅要提供預算及其執(zhí)行情況的信息，還要全面反映整個預算資金的連續(xù)活動和累積的結果，以及其他的各種受托財務責任，所以，政府會計的核算對象應是政府負責管理的價值活動。

1.2會計目標不同

由于我國政府預算在國家宏觀經濟管理中發(fā)揮著重要作用，我國預算會計的基本目標就是滿足國家宏觀經濟管理對會計信息的需要，包括財政部門、上級單位，以及單位內部管理的需要；而政府會計為政府制定政策、項目活動、評價績效以及其他目的提供信息，是為現(xiàn)在和潛在的資財供給者和其他用戶提供有關整個政府財務信息的會計系統(tǒng)。1.3會計主體的模式不同我國的預算會計采用單一主體的會計模式。在核算中，對于指定用途或需要單獨報賬的資金設置若干的基金予以單獨核算，但在報告時仍然以機構作為主體，各個基金不分開，都只是單一主體的一個組成部分。而政府會計一般采用復合主體的會計模式，即區(qū)分報告主體和記賬主體。為了滿足內部管理的需求，政府會計對受托資源分別建立基金，每個基金都是獨立的會計主體，都通過自求平衡的賬戶分別核算，分別報告政府特定活動及其財務資源的來源、運用和結果；同時，政府會計又是獨立的報告主體，對外報告組織本身的各種受托責任?？梢姡覈念A算會計不是嚴格意義的政府會計。

2.我國現(xiàn)行預算會計存在的問題

預算會計對于反映和監(jiān)督國家預算的執(zhí)行情況，也發(fā)揮了積極的作用。但是，隨著我國市場經濟體制的確認，作為計劃經濟的產物的預算會計體系由于其自身存在制度性的缺陷，已經不能適應經濟的發(fā)展。

2.1會計體系結構不嚴謹

我國現(xiàn)行預算會計按照組織類別的不同分別設立包括財政總預算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計三個相對獨立的分支[2].三個分支分別采用不同的會計制度，記錄不同的單位在不同階段的經濟事項，而且核算重心各不相同。例如，財政總預算會計只能核算預算資金的“收”和“撥”，而且核算重心在于“撥”，一旦財政資金通過款項進入支出單位賬戶之后所形成資產和投資權益，以及撥款的效益都沒有在財政總預算會計的賬面上得到充分的反映，使得政府缺少系統(tǒng)的資產的核算資料，也無法對預算資金的使用情況進行有效的監(jiān)控。由此可見，預算會計體系各組成部分之間的協(xié)調性較差，缺乏統(tǒng)一的客觀基礎，不利于政府整體的財務報告的生成，也影響了財政預算管理的效果。

2.2收付實現(xiàn)制影響信息質量

現(xiàn)行的會計制度，除了事業(yè)單位的經營性業(yè)務外，基本上都采用收付實現(xiàn)制。在收付實現(xiàn)制下，只提供與現(xiàn)金交易有關的信息，對于非現(xiàn)金交易的不記錄以及對資本資產及其折舊不予以確認。這種記賬方式，首先是對于非現(xiàn)金的收支不予以入賬，不能完整反映營運業(yè)績，從而對宏觀經濟決策、健康運行產生錯誤導向，不利于防范和化解政府的財政風險。其次，收付實現(xiàn)制不利于績效考核。在收付實現(xiàn)制下，收入和費用之間不存在對應關系，既不能分配費用，也不能提供服務的完全成本信息，不能充分認識績效與成本之間的關系。三是不利于公共資源的管理使用[3].例如，在實務中，資金支付與物資到達時間往往不一致，收付實現(xiàn)制下容易造成物資入賬不及時，致使管理混亂，資源浪費?？梢?，收付實現(xiàn)制雖然有利于控制預算的執(zhí)行，但是會影響政府會計的信息質量。

2.3財務報告系統(tǒng)存在明顯的缺陷

首先，從總體上看，財務報表的內容過于簡單。為加強預算管理，國家需要經常性預算、國有資產預算、社會保障預算和債務收支預算等多套的會計信息。而現(xiàn)行財務報表體系主要以反映預算執(zhí)行情況為主要目的，沒有披露投資經營的國有資本的安全、養(yǎng)老金、失業(yè)金等的使用和安全以及各級政府在其他財務方面的受托責任的信息，也沒有提供反映政府績效與成本信息的報告。因此，現(xiàn)行的財務報告系統(tǒng)不能真正反映政府的整體財務狀況，也不能滿足使用者對績效信息的需求。其次，從報表的結構上看，財務報表項目設置不科學。三是報表缺乏公允性。在西方國家，沒有附上審計鑒證報告的財務報告，是不具有效力的政府報告[4].雖然我國的政府審計機關也進行財政和經費收支情況以及結果實施審計監(jiān)督，但是我國的政府審計報告是與政府財務相分離的，影響報表的公允性。

2.4制度缺乏靈活性和適應性

我國采用“制度”對預算會計事務進行規(guī)范。由于會計制度對所有的會計事項都是在現(xiàn)有制度下做出規(guī)定的，所以很難做出適應性的調整。而近幾年，我國財政工作進行了大幅度的改革，會計環(huán)境發(fā)生了比較大的變化，使得整個制度規(guī)范跟不上會計環(huán)境的變化，缺乏靈活性和適應性，無法保證會計信息的質量。

3.建立我國政府會計的必要性

3.1深化預算管理體制改革的需要

在我國確定了構建公共財政框架的改革方向后，先后進行了一系列的財政預算管理體制的改革，包括了部門預算的實施，政府采購、國庫集中支付和國庫單一賬戶制度等等。這些改革不僅給會計核算帶來許多新內容，使得政府會計的經濟環(huán)境發(fā)生重大的變化，而且也使得會計核算的中心將逐漸轉移到一級政府。例如，在政府采購下，用于采購的財政性資金由財政部門撥入政府采購專戶，并按實際發(fā)生數(shù)直接支付給供應商或勞務提供者。所以，在這類的經濟業(yè)務里，付款的財政部門根據(jù)付款憑證列報支出，而驗收入庫的單位應根據(jù)財政的撥款憑證和采購品入庫情況確認資產以及無貨幣資金的收入和支出。這項統(tǒng)一會計主體（一級政府）下的采購行為，在實踐中卻分段采用不同的會計制度加以確認，這必將影響會計信息的質量。因此，建立政府會計，提供整個政府的財務狀況的信息已經成為必要。

3.2滿足信息使用者需求變化的需要

隨著我國各項事業(yè)以及民主法制建設的穩(wěn)步推進，我國人民素質的提高，人民群眾參政、議政的愿望和能力日益增強，注意力已經從過去的個人局部利益問題，逐步轉向國有資本保全、社會保障資金的管理、市政項目建設等關系到全民切身利益的問題上，現(xiàn)行預算會計所提供有限的會計信息已經不能滿足需求。其次，隨著經濟的發(fā)展、國際交往的加強，作為國際通用的商業(yè)語言的會計，其標準的國際化必將成為一種趨勢。從世界范圍來看，建立一套完整的政府會計體系，定期編制政府綜合財務報告，反映政府的各項資產、負債、收入、費用（或者支出）和現(xiàn)金流量等信息，已經成為國際上加強政府公共管理、提高財政透明度的重要手段和通行慣例[5].而我國現(xiàn)行的預算會計體系，與國際慣例還是存在比較大的差異。隨著我國經濟的發(fā)展，特別是在我們加入WTO以后，實施政府采購以及政府海外融資，這種差異所帶來的問題已經越來越突出。綜上所述，建立規(guī)范的、符合中國國情的政府會計已經勢在必行。