預(yù)算會(huì)計(jì)狀況與化解途徑研究

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本文作者：李小莉 單位：黑龍江省計(jì)算機(jī)軟件研究中心

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮，政府在財(cái)政資金的管理和使用方面也力求更加規(guī)范化、精細(xì)化。為了更好的提供會(huì)計(jì)信息，提高財(cái)政資金使用效率，我國(guó)的預(yù)算會(huì)計(jì)制度近年來(lái)不斷在改革和完善中。2001年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》，中央部門于2001年8月開(kāi)始實(shí)施改革，在2004年底，140個(gè)中央部門實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中支付改革，47個(gè)中央部門納入了非稅收入收繳改革實(shí)施范圍，30個(gè)省區(qū)市、150個(gè)地市、200多個(gè)縣實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中收付制度改革。國(guó)庫(kù)集中支付制度的推行促進(jìn)了計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在財(cái)政資金管理方面的有效應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)化的信息傳輸，全面地提高了會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量，提高了預(yù)算會(huì)計(jì)的核算效率。然而由于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并非完全成熟，在改革和發(fā)展過(guò)程中還不斷涌現(xiàn)出新的問(wèn)題亟待解決，預(yù)算會(huì)計(jì)制度必須適應(yīng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，不斷完善并細(xì)化。

一、我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)現(xiàn)狀

隨著國(guó)庫(kù)集中支付制度的逐步推行，當(dāng)前我國(guó)大部分地區(qū)已經(jīng)形成了以部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)為主體框架的預(yù)算會(huì)計(jì)核算體系?，F(xiàn)在的預(yù)算會(huì)計(jì)體系在應(yīng)對(duì)財(cái)政資金活動(dòng)透明度不高；財(cái)政收支信息反饋遲緩；財(cái)政資金入庫(kù)時(shí)間延滯，收入退庫(kù)不規(guī)范，大量資金經(jīng)常滯留在預(yù)算單位；財(cái)政資金使用缺乏事前監(jiān)督，截留、擠占、挪用等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象等弊端。整體來(lái)看，我國(guó)以部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付、收支兩條線為主的預(yù)算會(huì)計(jì)體系已經(jīng)成型，不過(guò)在具體的實(shí)施和管理上，還存在著一些問(wèn)題，人員和機(jī)構(gòu)的設(shè)置仍需不斷改進(jìn)，制度和法規(guī)仍需不斷完善，從實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中反饋出來(lái)的信息看，預(yù)算會(huì)計(jì)還存在一些問(wèn)題需要解決。

（一）部門預(yù)算資金控制缺乏細(xì)致有效的規(guī)章制度

目前，我國(guó)行政事業(yè)單位的部門預(yù)算的編制通過(guò)統(tǒng)一的軟件錄入，通過(guò)基層單位報(bào)送主管部門再報(bào)到省級(jí)財(cái)政，由省級(jí)財(cái)政匯總審核后報(bào)送財(cái)政部。基本上是采用零基預(yù)算方法來(lái)編制部門預(yù)算，經(jīng)費(fèi)形式主要為人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、資本性支出、補(bǔ)助支出，在預(yù)算中人員經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)助支出所占比重較大，除定額公用經(jīng)費(fèi)外的公用經(jīng)費(fèi)和資本性支出往往根據(jù)可用部門資金數(shù)量由基層預(yù)算單位以項(xiàng)目列示安排相應(yīng)支出。在預(yù)算的編制和審核過(guò)程中，由于預(yù)算的時(shí)限性較強(qiáng)，基層單位預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員和財(cái)政部門相關(guān)工作人員往往需要在短時(shí)間內(nèi)集中進(jìn)行大量相關(guān)工作，由于客觀條件的限制難以把審核工作做細(xì)做實(shí)，因而很難確定哪些資金預(yù)算是合理的，哪些資金預(yù)算是不當(dāng)?shù)?。所以現(xiàn)在預(yù)算控制主要采用總量控制的方法，如財(cái)政部提出公用經(jīng)費(fèi)支出零增長(zhǎng)，也是從總量上來(lái)控制預(yù)算。由于沒(méi)有相應(yīng)規(guī)章制度對(duì)不同行政事業(yè)主體的經(jīng)費(fèi)需求進(jìn)行區(qū)分和細(xì)致核算，因而很難從根源上解決財(cái)政資金浪費(fèi)的問(wèn)題。

（二）國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，監(jiān)管難度不斷增加

截至2004年底，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)總量為38448億元，其中事業(yè)單位資產(chǎn)總量為27260.2億元，占全部行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)總量的70%以上，來(lái)自《中國(guó)會(huì)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，與2003年相比，2004年非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)(即行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn))增長(zhǎng)了13.1%，其增長(zhǎng)速度比國(guó)有資產(chǎn)總量增長(zhǎng)速度高出2.2%，比經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)增長(zhǎng)速度高出3.2%?！暗?008年，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)總量已達(dá)到8萬(wàn)億規(guī)模，4年間國(guó)有資產(chǎn)總量翻了一倍。而實(shí)質(zhì)上國(guó)有資產(chǎn)總量目前到底有多少，我們的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與實(shí)際數(shù)字到底有多大差距這個(gè)是未知數(shù)，從各地的國(guó)有資產(chǎn)清查的相關(guān)報(bào)道來(lái)看，家底不清賬實(shí)不符絕不是個(gè)別現(xiàn)象。另外，國(guó)有資產(chǎn)的閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。資產(chǎn)使用效率不高是行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的另一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題，許多單位存在著大量閑置資產(chǎn)，大大降低了國(guó)有資產(chǎn)的使用效率。房產(chǎn)、車輛、辦公設(shè)備等資產(chǎn)均存在閑置或浪費(fèi)的現(xiàn)象，有些單位盲目突擊花錢，求全、求新，購(gòu)置了許多不常使用的設(shè)備，淘汰了許多不該淘汰的機(jī)器。資產(chǎn)使用效率低的原因與各單位對(duì)辦公資源配置不科學(xué)、管理不善、使用行為約束軟弱有直接關(guān)系。如有些單位為了追求與兄弟單位“齊頭并進(jìn)”，對(duì)一些尚能正常使用的資產(chǎn)提前更新，導(dǎo)致了大量尚能使用的資產(chǎn)處于閑置狀態(tài)，或者為了購(gòu)買新設(shè)備，對(duì)一些正在使用的設(shè)備不愿花錢去進(jìn)行正常的維護(hù)和保養(yǎng)，甚至破壞性地使用，造成了這些設(shè)備的加速老化和提前報(bào)廢。有的科研院所和高校購(gòu)買很多進(jìn)口設(shè)備而又不會(huì)使用，新設(shè)備逐漸變成舊設(shè)備，舊設(shè)備到了年頭又報(bào)廢，有些設(shè)備還沒(méi)有開(kāi)封就到了報(bào)廢年限造成國(guó)有資產(chǎn)的浪費(fèi)。

（三）會(huì)計(jì)信息質(zhì)量不高，缺乏信息反饋機(jī)制

在行政事業(yè)單位的決算報(bào)告中，很難對(duì)行政事業(yè)單位的行政事業(yè)成本進(jìn)行深入細(xì)致的分析。甚至出現(xiàn)一些類似三公經(jīng)費(fèi)支出偏高，公費(fèi)出國(guó)游、公款買茅臺(tái)、公車自駕游等現(xiàn)象的時(shí)候，對(duì)如何改進(jìn)會(huì)計(jì)核算，加強(qiáng)行政事業(yè)單位成本控制仍是無(wú)從下手。其主要原因是現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表內(nèi)容不完整，提供的會(huì)計(jì)信息比較簡(jiǎn)單，側(cè)重于反映預(yù)算收支情況，政府和事業(yè)行政單位的財(cái)務(wù)狀況沒(méi)有充分反映，如某些資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)(股權(quán))、債權(quán)、債務(wù)的情況有的沒(méi)有核算，有的核算得比較簡(jiǎn)單不能充分揭示政府和單位財(cái)務(wù)活動(dòng)的成績(jī)、問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。二是會(huì)計(jì)報(bào)表項(xiàng)目的設(shè)計(jì)不夠科學(xué)，會(huì)計(jì)信息不便于利用。三是財(cái)務(wù)報(bào)告尚不夠詳細(xì)，目前只規(guī)定了會(huì)計(jì)報(bào)表主表和少量附表，若干重要的附表沒(méi)有規(guī)定，對(duì)會(huì)計(jì)報(bào)表附注和財(cái)務(wù)情況說(shuō)明書只作了簡(jiǎn)略的提示，連過(guò)去長(zhǎng)期編制且很有應(yīng)用價(jià)值的“基本數(shù)字表”也未作規(guī)定，財(cái)務(wù)報(bào)告所提供的財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息很不充分。目前高校、醫(yī)院等非營(yíng)利組織的會(huì)計(jì)報(bào)表需要由注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)，但是由于剛剛試點(diǎn)實(shí)行，還沒(méi)有完善的規(guī)章制度，因而收效甚微。按照現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度的規(guī)定，所有固定資產(chǎn)都不計(jì)提折舊，這使得固定資產(chǎn)長(zhǎng)期按其原值反映在資產(chǎn)負(fù)債表中，既不利于如實(shí)反映固定資產(chǎn)的損耗情況，也不利于如實(shí)反映固定資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值，容易導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債表中所反映的資產(chǎn)虛增，影響資產(chǎn)負(fù)債表的信息質(zhì)量。而如果對(duì)固定資產(chǎn)計(jì)提折舊，由于零余額賬戶的特殊性，折舊這種不產(chǎn)生現(xiàn)金流的損益又無(wú)法進(jìn)行會(huì)計(jì)處理，因而需進(jìn)一步完善相關(guān)制度。

二、關(guān)于我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)體系建設(shè)的幾點(diǎn)建議

（一）完善并細(xì)化現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)法律法規(guī)

目前，中國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)體系主要由財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)和事業(yè)單位會(huì)計(jì)三部分組成。由于事業(yè)單位的性質(zhì)與行政單位不同，當(dāng)前又劃分了公益性、準(zhǔn)公益性事業(yè)單位，有全額撥款、差額撥款及自籌開(kāi)支等多種資金來(lái)源形式，因而不同事業(yè)單位之間在會(huì)計(jì)主體的本質(zhì)上也存在差異。而目前的會(huì)計(jì)規(guī)范對(duì)不同性質(zhì)的事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)沒(méi)有較為具體的規(guī)定。各地出臺(tái)的《行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)規(guī)范》往往立足于地方特點(diǎn)，由一些資深的專家學(xué)者編制而成，修訂期間隔較長(zhǎng)，而現(xiàn)在會(huì)計(jì)核算的工具方法和政策變化又很快，配套制度和法規(guī)的出臺(tái)嚴(yán)重滯后于預(yù)算會(huì)計(jì)政策變化。比如有的時(shí)候核算的目標(biāo)提出來(lái)了，卻沒(méi)有指導(dǎo)性的核算方法，令基層單位很難進(jìn)行高水平的核算，提供高質(zhì)量的會(huì)計(jì)信息。因而，應(yīng)不斷完善并細(xì)化現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)法律法規(guī)，讓基層單位的核算有法可依，有法必依。同時(shí)詳盡、規(guī)范、合理的制度是提高政府性資金使用效率的重要前提。

（二）建立適當(dāng)?shù)男畔⒎答仚C(jī)制，吸收基層意見(jiàn)

利用當(dāng)前的電腦和網(wǎng)絡(luò)工具，可以構(gòu)建出適當(dāng)?shù)男畔⒎答仚C(jī)制。因?yàn)槔碚撆c實(shí)踐總是存在差距的，有些問(wèn)題只有在實(shí)踐過(guò)程中才能被發(fā)現(xiàn)，被重視，被解決。而當(dāng)前的理論研究人員和實(shí)踐工作人員脫節(jié)，理論學(xué)者高高在上，基層會(huì)計(jì)人員習(xí)慣唯命是從，兩者之間缺乏溝通和交流的平臺(tái)?；鶎訒?huì)計(jì)人員的想法和建議無(wú)法傳達(dá)給研究人員，研究人員調(diào)研和獲取材料也是舉步維艱、成本極高。如果構(gòu)建了一個(gè)面向基層會(huì)計(jì)人員和一些研究院所的信息交流平臺(tái)，必然有利于吸收基層會(huì)計(jì)人員的意見(jiàn)，把理論和實(shí)踐相結(jié)合，不斷的完善預(yù)算會(huì)計(jì)核算流程和制度。

（三）明確會(huì)計(jì)目標(biāo)，強(qiáng)化受托責(zé)任

提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管從根本上來(lái)說(shuō)就是要明確會(huì)計(jì)目標(biāo)，強(qiáng)化受托責(zé)任。所謂會(huì)計(jì)目標(biāo)，是指提供財(cái)務(wù)信息或編制財(cái)務(wù)報(bào)告(財(cái)務(wù)報(bào)表)的目標(biāo)或目的。會(huì)計(jì)目標(biāo)如何，將影響到會(huì)計(jì)主體、會(huì)計(jì)報(bào)表體系的設(shè)計(jì)、提供信息的范圍和質(zhì)量規(guī)范，進(jìn)而影響到會(huì)計(jì)要素的定義和分類、確認(rèn)和計(jì)量等會(huì)計(jì)政策的選擇。受托責(zé)任理論是研究會(huì)計(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)，是研究會(huì)計(jì)問(wèn)題必然要觸及的理論區(qū)域。我國(guó)《會(huì)計(jì)法》和有關(guān)會(huì)計(jì)制度并沒(méi)有鮮明地提出預(yù)算會(huì)計(jì)的受托責(zé)任，因而會(huì)計(jì)主體在核算過(guò)程中往往不知道自己應(yīng)該承擔(dān)哪些責(zé)任，不負(fù)責(zé)任要承擔(dān)哪些后果。受托責(zé)任的強(qiáng)化，會(huì)使有關(guān)負(fù)責(zé)人員加強(qiáng)責(zé)任和服務(wù)意識(shí)，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管水平。