縣級財政收入與財力關(guān)系分析思考

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[摘要]1994年，國家財政管理體制實行分稅制改革后，中央與地方的財政分配關(guān)系初步理順。各級地方政府積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)，組織稅收。財政收入是指政府為履行職能，執(zhí)行公共政策以及提供公共物品和服務(wù)而籌集的所有資金的總和，它的質(zhì)量直接關(guān)系到政府財政職能的實施和各種財政政策的實施，并影響經(jīng)濟(jì)社會的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，財政收入的質(zhì)量已成為各級政府普遍關(guān)注的問題，當(dāng)前，造成縣級財政困難的主要原因之一是財政收入質(zhì)量低下。經(jīng)過多年的持續(xù)快速增長，不可避免地積累了一些問題，如果不解決，可能會對未來地方財政收入的持續(xù)穩(wěn)定增長產(chǎn)生不利影響。

[關(guān)鍵詞]縣級;財政收入;質(zhì)量;思考

1.縣級財政收入質(zhì)量存在的問題

1.1財政收入結(jié)構(gòu)問題

稅收占財政收入的比重越高，非稅收收入越低，財政收入來源越合理，越穩(wěn)定，財政職能越完善，財政收入結(jié)構(gòu)越好。根據(jù)國家政策定義，評估財政收入的標(biāo)準(zhǔn)是稅收，分別占總收入的70％和75％。但是，目前縣級非稅收入占財政收入的比例過高，一些縣級非稅收入占財政收入的60％以上。自從實行分稅制以來，非稅收入在縣級財政收入中的比重已大大提高，由于縣級政府沒有稅收立法權(quán)，因此彌補財政資金缺口的重要方法是努力通過非稅收渠道籌集財政資金。通過對近年來縣級非稅收入的結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，可以看出，以土地使用收入為主體的政府資金增長迅速，來自國有資源（資產(chǎn)）有償使用的收入和特殊收入已日益成為財政收入的重要組成部分，這些非稅收收入在預(yù)算總收入中的比例過大且難以為繼，這將對未來財政收入增長的預(yù)測產(chǎn)生更大的影響。盡管排除分配給中央政府的收入之后似乎仍保留的一般預(yù)算收入屬于地方政府，但實際上沒有多少財政資源可用。以M縣為例，2015年一般預(yù)算收入13.59億元，同比增加2.73億元，增長25.1％，但在細(xì)目分類下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般預(yù)算收入達(dá)7.4億元，同比增長1.77億元，占總收入的65％，這部分增加的收入必須按照制度全部返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)。剔除這一因素，M縣2015年一般公共預(yù)算收入只有6.19億元，增長18.3％，比全國范圍縮小6.8個百分點。以上分析表明，在當(dāng)前形勢下，地方政府收入的增加并不一定會導(dǎo)致財政資源的增加，對外公布的表觀投入收入與口袋里的實際可用財務(wù)資源不符正?，F(xiàn)象的長期存在將對地方政府的財務(wù)安全和健康運行產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

1.2縣級財政支出結(jié)構(gòu)問題

財政支出結(jié)構(gòu)不合理，基本上是“糧食融資”。財政支出根據(jù)用途可以大致分為三部分：行政支出，公共支出和發(fā)展支出（如圖1）。在我國大多數(shù)縣（尤其是中西部地區(qū)），行政支出占財政支出的絕大部分，80％至90％用于確保工資和維持業(yè)務(wù)，公共支出和發(fā)展支出不足。盡管機構(gòu)改革已經(jīng)進(jìn)行了很多年，但基層機構(gòu)在縣鄉(xiāng)的實際效果仍不清楚，顯然，簡化和膨脹的趨勢也相反。自然條件越差，經(jīng)濟(jì)越落后，“千軍吃皇糧”的形勢就越嚴(yán)峻，由于人員的不斷增加，工資水平繼續(xù)上升，導(dǎo)致工資和行政支出不斷增長。

1.3縣級財政負(fù)擔(dān)過重，財政缺口巨大

除行政和商業(yè)支出外，縣級財政支出還主要包括教育、扶貧、特殊護(hù)理、防災(zāi)和抗災(zāi)的支出（這在長江流域尤為突出）。幾年來，中央政府不斷采取措施，發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育、改善公務(wù)員福利、實施農(nóng)村稅費改革、完善社會保障體系。但是，實施這些措施的大部分成本都落在縣級財政上，形成了巨大財政缺口。

1.4財政資金的使用效益不高,對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)不大

縣級財政資源有限，難以籌集大量財政資金支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)。但是，長期以來，一方面，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融支持仍然建立在直接投資的基礎(chǔ)上，而忽視了金融資金和稅收的引導(dǎo)和促進(jìn)作用。另一方面，許多縣政府在制定項目決策時并未考慮縣的實際情況，通常只想在任期內(nèi)做一些“短期和快速”的績效項目和形象項目，但是結(jié)果是財務(wù)部門花了錢卻做得不好。

2.在新形勢下縣級財政擺脫困境的對策思考

本世紀(jì)的最后十年是我國社會主義現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中非常關(guān)鍵的時期。這10年大致分為前五年（“第八個五年計劃”時期）和后五年（第九個五年計劃時期）?！鞍宋濉睍r期的重點是全面控制，調(diào)整結(jié)構(gòu)，提高效率，改善和深化改革，努力促進(jìn)良性循環(huán)經(jīng)濟(jì)，為“九五”奠定堅實基礎(chǔ)。發(fā)展。在“九五”期間，在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改善生產(chǎn)力分配、改善經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和理順基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面應(yīng)取得重大進(jìn)展，以充分實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)合作的目標(biāo)和任務(wù)。為了有效解決這些問題，我們必須集中精力理順指導(dǎo)思想和財務(wù)管理方法的十大關(guān)系：

2.1能力與主動性之間的關(guān)系

保持土地機械的正常運轉(zhuǎn)，不斷提高和提高干部職工的生活水平是不可回避的財務(wù)責(zé)任，因此，我們必須盡力而為。一方面，我們必須堅持抵銷收支的原則，使人民不受束縛，堅持將財政負(fù)擔(dān)控制在財政資源范圍內(nèi)，根據(jù)實際能力確定支出責(zé)任，有多少錢辦多少事。另一方面，我們必須采取積極負(fù)責(zé)的態(tài)度，充分發(fā)揮我們的積極作用，努力使我們的財政支持能力最大化。大力培育和發(fā)展新的經(jīng)濟(jì)增長點，依法加強稅收征管，依靠政策增收增支，確保支出增加，有效加強預(yù)算外資金的管理。通過全面的財務(wù)預(yù)算管理，實現(xiàn)的壓力將從預(yù)算內(nèi)的“單肩”變?yōu)轭A(yù)算內(nèi)外的“雙肩”，并且增加支出的相關(guān)政策的可承受性和可消化性得到了增強。按照市場經(jīng)濟(jì)原則，建立多元化的支出保障體系，轉(zhuǎn)移社會和單位應(yīng)承擔(dān)的支出，并鼓勵行業(yè)局和事業(yè)單位通過市場渠道提高自給自足。

2.2計劃法規(guī)之間的關(guān)系

科學(xué)的計劃和標(biāo)準(zhǔn)化的征收是一個統(tǒng)一體，必須有機地整合到財政收入的征收和管理中?？茖W(xué)規(guī)劃是要制定現(xiàn)實的收入目標(biāo)，并最大程度地減少收入目標(biāo)與稅基之間的差距。為此，一方面，我們必須負(fù)責(zé)稅收工作，并努力完成預(yù)算收入計劃，任務(wù)與稅收來源之間的矛盾應(yīng)通過發(fā)展生產(chǎn)和增加稅收來源來解決。目前，基層財政“任務(wù)完成但政策執(zhí)行不力，政策無法保證任務(wù)完成”的主要原因是沒有可靠的稅收收入來源，差額收入不是基于新稅收來源的增長，我們將一如既往地堅持現(xiàn)有的稅收來源，被動地處理任務(wù)缺口。如果這個問題沒有解決，將很難完成任務(wù)與依法征收管理之間的矛盾，稅收應(yīng)按照法律程序，依法治稅。

2.3數(shù)量與質(zhì)量之間的關(guān)系

我們必須堅定地建立定量和定性的觀點，即“經(jīng)濟(jì)發(fā)展取決于速度，速度提高取決于利益，利潤增長取決于稅收”。因此，我們必須充分認(rèn)識到財政收入膨脹帶來的嚴(yán)重危害，在指導(dǎo)思想上，有必要樹立正確的政績觀，堅持在發(fā)展生產(chǎn)，增加財政資源，依法征管的基礎(chǔ)上樹立政績，我們必須尊重稅基和經(jīng)濟(jì)變化規(guī)律，并盡量減少和防止過度的收入目標(biāo)。導(dǎo)致財政收入擴大的現(xiàn)象；要減少和控制非稅收入，逐步增加稅收在整個財政收入中的比重。

2.4人治與法治的關(guān)系

“依法治國”已作為基本的國家政策納入憲法。作為經(jīng)濟(jì)工作的重要杠桿，必須依法管理財務(wù)，并且必須將“人治”因素降至最低。加強“法治”。在稅收方面，必須堅持依法征稅，同時規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)行為，減少“一支筆”的使用量，提高“一支筆”的質(zhì)量。2.5預(yù)算與決算的關(guān)系良好的財政預(yù)算是確保財政活動正常發(fā)展和實現(xiàn)良好財政運行的前提和基礎(chǔ)。受許多因素影響，目前大多數(shù)地區(qū)對財政預(yù)算的重要性了解不足，關(guān)注程度也不足，注意最終賬戶而忽略預(yù)算的問題變得更加突出，導(dǎo)致缺乏科學(xué)預(yù)算，缺乏預(yù)算執(zhí)行限制以及年底的賬戶損失。保證收入不足以依靠閑置，結(jié)算超支取決于帳戶的調(diào)整。它不僅嚴(yán)重降低了財政運作的質(zhì)量，而且造成了許多難以彌補的隱性赤字和負(fù)擔(dān)。這種情況在縣（市）財政中尤為突出。應(yīng)在可能的財政資源基礎(chǔ)上建立支出，并實行“以收入為基礎(chǔ)的最終支出，無赤字，保證金空間和結(jié)構(gòu)優(yōu)化”的原則；應(yīng)建立儲備金制度，并實施全面的財政預(yù)算制度，以減少預(yù)算的實施。

2.6退位與進(jìn)位的關(guān)系

當(dāng)前，在財政資源建設(shè)中，縣（市）財政普遍面臨資金短缺，資金周轉(zhuǎn)后虧損的雙重困惑，在金融資源建設(shè)中如何定位金融的關(guān)鍵是正確處理退位與保證金之間的關(guān)系。按照市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，金融應(yīng)遵循“無為而治”的原則，逐步退出競爭，轉(zhuǎn)向公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。由于縣（市）市場體系的不完善發(fā)展，社會和經(jīng)濟(jì)實體高度依賴金融，這基本上是糧食金融，優(yōu)化生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境。

2.7治標(biāo)與治本的關(guān)系

預(yù)算外資金的管理是當(dāng)前財務(wù)管理的主要問題，也是潛在的“財富”，特別是對于縣（市）財政，良好地管理和使用該基金在減輕財務(wù)壓力，減輕財務(wù)負(fù)擔(dān)和增強財務(wù)實力方面具有特別重要的意義和作用。由于這項工作涉及利潤分配方法，所有權(quán)和使用批準(zhǔn)的調(diào)整，通過會計分配可以逐步實現(xiàn)這一改革，考慮到預(yù)算外資金的管理受到傳統(tǒng)制度因素和意識形態(tài)差異的影響，在過渡時期，應(yīng)堅持主動和審慎的原則，堅持標(biāo)本兼治，并逐步實施。

2.8凈化與優(yōu)化的關(guān)系

當(dāng)前縣（市）的嚴(yán)重財政困難基本上是由于過度的財政負(fù)擔(dān)，過度的支出和過多的財政支持人員造成的。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，我國60％的超級職員集中在縣（市）一級，為了改善財政狀況，振興縣（市）財政，如果不進(jìn)行支出管理革命，就不會觸及問題的根源。如果從凈化上沒有取得突破，那么將無法掌握問題的關(guān)鍵，目前，許多地方脫離凈化談優(yōu)化，并且支出管理是正規(guī)化，最終將嚴(yán)重影響政治和社會穩(wěn)定。

2.9承諾與承諾之間的關(guān)系

相輔相成，分擔(dān)責(zé)任，分擔(dān)風(fēng)險的項目投資機制將是國際國內(nèi)建設(shè)項目投資的“永恒”運行機制。沒有外國援助，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和商業(yè)發(fā)展，特別是在縣區(qū)，是無法想象和無能為力的。面對沒有資金就無法贏得項目的困難局面，有必要獲得該項目的配套資金和配套資金，但預(yù)算無法安排。從戰(zhàn)略的角度看，有必要實施“爭上風(fēng)，下軟相配”的戰(zhàn)略。

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作者：陳曦 單位：山東省新泰市龍廷鎮(zhèn)人民政府