涉農資金統(tǒng)籌整合政策實施淺見
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摘要：推進涉農資金統(tǒng)籌整合，是黨中央、國務院作出的重要舉措，是貫徹落實“三農”和扶貧工作思想的重要體現(xiàn)。2020年將全面建成小康社會，實現(xiàn)第一個百年奮斗目標，也是脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝之年。研究推進涉農資金統(tǒng)籌整合政策的適應性、針對性和有效性，對于脫貧攻堅圓滿收官、同步全面建成小康社會意義重大。本文回顧了現(xiàn)行涉農資金統(tǒng)籌整合政策情況，針對目前存在的問題，提出了相應的對策建議。
關鍵字：涉農資金;統(tǒng)籌整合;對策建議
推進涉農資金統(tǒng)籌整合，是黨中央、國務院作出的重要舉措，是貫徹落實“三農”和扶貧工作思想的重要體現(xiàn)。高度重視涉農資金統(tǒng)籌整合工作，在2017年12月的中央農村工作會議上指出，“國家投入到三農上的項目不少，但碎片化嚴重，九龍治水的事還不少，大家各管一攤，都在撒胡椒面，錢不能攏起來用，最后問題解決不了。要下決心解決支農項目支離破碎的問題，加快建立涉農資金統(tǒng)籌整合長效機制”。貫徹落實的重要指示精神，研究推進涉農資金統(tǒng)籌整合政策的適應性、針對性和有效性，對于脫貧攻堅圓滿收官、同步全面建成小康社會意義重大。
一、現(xiàn)行涉農資金統(tǒng)籌整合政策情況
目前，國家確定涉農資金統(tǒng)籌整合政策有兩項，即貧困縣涉農資金統(tǒng)籌整合政策、涉農資金統(tǒng)籌整合長效機制政策。
（一）貧困縣涉農資金統(tǒng)籌整合主要政策為解決貧困縣投入脫貧攻堅資金問題，2016年，國務院出臺了貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金試點的政策，將中央20項涉農資金納入統(tǒng)籌整合范圍，下達到貧困縣的整合資金，允許貧困縣改變資金原來用途，可以依據(jù)本地脫貧攻堅規(guī)劃，瞄準建檔立卡貧困村和貧困戶，統(tǒng)籌用于農村基礎設施建設和農業(yè)生產發(fā)展。2018年，根據(jù)年度脫貧攻堅形勢、任務，要求各貧困縣結合實際確定年度整合資金規(guī)模，在“因需而整”前提下做到“應整盡整”。2019年，允許脫貧摘帽縣安排整合資金支持貧困發(fā)生率較高、貧困人口規(guī)模較大的非貧困村建設和實施農村人居環(huán)境整治項目，并聚焦現(xiàn)行脫貧標準，建立資金使用“負面清單”，確保資金精準使用。
（二）涉農資金統(tǒng)籌整合長效機制主要政策為解決涉農資金交叉重復、使用分散等問題,2018年，國務院出臺了建立涉農資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見。政策主要體現(xiàn)在兩個方面：一是行業(yè)內統(tǒng)籌整合，是對行業(yè)內部(如農業(yè))資金的統(tǒng)籌整合，主要在預算編制環(huán)節(jié)從源頭對多個專項資金進行整合歸并。在管理上實行“大專項+任務清單”方式，在下達專項資金時同步下達任務清單，賦予市縣自主權，允許在同一大專項內調劑使用資金完成任務。二是行業(yè)間統(tǒng)籌整合，是對跨行業(yè)（如農業(yè)、水利）涉農資金進行統(tǒng)籌整合，主要在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)統(tǒng)籌整合。對性質相同、用途相近的涉農資金，通過“渠道不亂、用途不變、集中投入、各負其責、各記其功、形成合力”的方式，圍繞改革任務、優(yōu)勢區(qū)域、重點項目安排使用資金，多項資金集中發(fā)力，形成資金政策合力。
二、涉農資金統(tǒng)籌整合政策落實中存在的問題
涉農資金統(tǒng)籌整合政策實施以來，取得了良好的效果，對支持打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略起到了積極的推動作用。在工作中還存在一些具體的問題，需要進一步研究和探討。
（一）支持范圍的問題貧困縣涉農資金整合政策要求資金全部投入扶貧產業(yè)發(fā)展和改善貧困村基礎設施條件，非貧困村基礎設施投入大幅減少，一些有貧困人口的非貧困村基礎設施相對落后，導致農村基礎設施建設出現(xiàn)了貧困村水平高、非貧困村水平低的“倒掛”現(xiàn)象。從2019年開始，整合涉農資金使用規(guī)定“已正式公布的脫貧摘帽縣，在所有貧困村都已正式公布出列的前提下，可以安排整合資金支持貧困發(fā)生率較高、貧困人口規(guī)模較大的非貧困村”。但符合條件的非貧困村數(shù)量少，不能滿足基層需求。
（二）整合權限的問題1.部門不放權。涉農資金統(tǒng)籌整合長效機制采取“大專項+任務清單”管理方式，任務清單分為約束性和指導性任務，實行差別化管理，對“三農”發(fā)展涉及國計民生的事項、重大規(guī)劃任務、新設試點任務以及農業(yè)生產救災、農牧民直接補貼等，納入約束性任務，其他為指導性任務。整體看來，約束性任務多，指導性任務少，市縣整合權限小，主要是相關資金的約束性任務比例過高，整合范圍過小，市縣面臨著想整而不能整的困局。2.基層接不住。有的市縣反映。有些部門雖然下達的是指導性任務，但明確了具體的考核指標，基層部門不敢進行統(tǒng)籌整合，怕影響下年度資金分配。
（三）政策銜接的問題1.兩項政策之間銜接不夠。當前，脫貧攻堅已進入決戰(zhàn)決勝階段，貧困縣雖需要大量的資金投入，但非貧困縣、非貧困村也需要大量的資金投入。貧困村是政策“洼地”，各項扶貧整合資金均集中流入；一些非貧困村成為政策“高地”，專項的政策資金支持比較少。2.扶貧產業(yè)資金與鄉(xiāng)村振興產業(yè)資金銜接不夠。按照現(xiàn)行政策，產業(yè)扶貧資金要用于直接帶動貧困戶增收的項目，對不直接帶貧的龍頭企業(yè)則不能使用扶貧資金支持。但是，提升扶貧產業(yè)項目競爭力和抗風險能力，需要龍頭企業(yè)帶動，培育龍頭企業(yè)增強實力，保障扶貧產業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。目前，支持鄉(xiāng)村振興的相關資金，在安排支持龍頭企業(yè)時與扶貧產業(yè)發(fā)展上統(tǒng)籌考慮不夠，不能有效支持扶貧產業(yè)形成有機產業(yè)鏈，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶動作用。
三、進一步做好涉農資
金統(tǒng)籌整合工作的幾點淺見補上“三農”短板重點任務，為脫貧攻堅圓滿收官、農村同步全面建成小康社會夯實基礎，是當前財政支農工作的重點任務。要努力提高涉農資金統(tǒng)籌整合效率，發(fā)揮財政涉農資金引導作用，更好服務保障“三農”發(fā)展。
（一）進一步拓寬資金支持范圍要加大對非貧困村的支持力度。目前，政策允許對已經實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的地方，可根據(jù)實際情況統(tǒng)籌安排專項扶貧資金，支持非貧困縣、非貧困村貧困人口脫貧；已經實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的貧困縣，還可統(tǒng)籌安排整合資金用于非貧困村貧困人口脫貧。在此政策的基礎上，適當將部分資金用于非貧困村基礎設施建設和農業(yè)生產發(fā)展。可以通過設立資金準入和負面清單形式，對非貧困村使用資金進行有效地指導，繼續(xù)采取由縣級編制方案、省級集中審核的方式，對縣級資金使用內容、方向等進行把關。
（二）進一步向縣級放權1.擴大涉農資金整合范圍。當前涉農資金統(tǒng)籌整合長效機制資金整合范圍較小，主要集中在農業(yè)農村11個專項資金上，應當進一步擴大資金整合范圍，將重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付、農村義務教育薄弱學校改造資金、中央水庫移民扶持資金、農村綜合改革資金、公共衛(wèi)生服務補助資金等與“三農”領域相關的資金全部納入到涉農資金整合范圍，從源頭上進行歸并，全部落實“大專項+任務清單”管理模式。2.指導性任務不下任務清單。對中央確定的約束性任務堅決保證完成，對指導性任務不下任務清單，允許縣級根據(jù)本地實際統(tǒng)籌使用。3.指導性任務允許改變使用用途、打破行業(yè)界限。在允許市縣在大專項內部整合使用資金的基礎上，進一步向縣級放權。參照貧困縣涉農資金統(tǒng)籌整合政策，允許縣級在指導性任務上，改變使用用途、打破行業(yè)界限，支持農業(yè)農村基礎設施和產業(yè)發(fā)展。
（三）進一步加強政策銜接要保持財政支持脫貧攻堅政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，在解決好當前脫貧攻堅任務的同時，統(tǒng)籌用好各類財政資金，把實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為鞏固脫貧成果的重要舉措，不斷加大對鄉(xiāng)村振興的支持力度，接續(xù)推動群眾生活改善，提高貧困地區(qū)經濟社會發(fā)展質量。1.由單個項目向產業(yè)集群轉變。貧困縣選擇的產業(yè)項目多是單個種植、養(yǎng)殖項目，資金使用分散，支持主導產業(yè)集中度不夠，難以形成產業(yè)集群，抗市場風險能力不強，穩(wěn)定增收保障能力偏弱。要進一步加大對農業(yè)龍頭企業(yè)與扶貧產業(yè)發(fā)展支持力度，形成有機產業(yè)鏈，切實發(fā)揮扶貧資金的脫貧效用。2.由扶貧專項資金向各類資金轉變。近年來，用于脫貧攻堅工作的主要是財政扶貧專項資金和統(tǒng)籌整合使用的涉農有關資金。為進一步鞏固發(fā)展扶貧成果，下一步要將支持鄉(xiāng)村振興的新型產業(yè)、技改、科技、建設等財政其他涉及扶貧的各類資金統(tǒng)籌安排，形成合力，促進扶貧產業(yè)穩(wěn)固持續(xù)發(fā)展。3.由支持脫貧攻堅向支持鄉(xiāng)村振興轉變。應當繼續(xù)保留財政扶貧專項資金，將支持范圍由原來的向貧困縣和貧困村轉變?yōu)橹С址秦毨Эh和非貧困村。把著眼點調整到鞏固脫貧成果和建立防貧長效機制上，全力支持開發(fā)式扶貧與保障性扶貧相銜接，發(fā)揮兩種方式的綜合脫貧效應。同時，將貧困縣涉農資金統(tǒng)籌整合政策和涉農資金統(tǒng)籌整合長效機制相融合，在政策上給予放寬，將支持貧困縣發(fā)展的政策轉化到支持鄉(xiāng)村振興建設上來。
作者：馬磊 單位：河北省財政廳農業(yè)農村處